Toets doelstellingen veiligheid, klimaat, leefomgeving, en economie

Onderstaande tabel geeft aan of de referentiesituatie en de Voorkeursstrategie aan de gestelde doelen voldoet, deels voldoet of niet voldoet. De tekst onder de tabel geeft een nadere uitleg.

_{Tabel 4.3 Toets van referentiesituatie en Voorkeursstrategie aan doelen}

Veiligheid

Verwacht wordt dat er in de VKS van nu (2018) tot 2030 sprake zal zijn van een stijging van 500.000 tot 540.000 vluchten op Schiphol. Op Lelystad zullen 25.000 vluchten worden geaccommodeerd. De overige vluchten (85.520) zullen vanuit economisch perspectief zo goed mogelijk over de resterende regionale luchthavens verdeeld.

Ingeschat wordt dat het aantal vliegbewegingen vanaf 2030 vanuit gezondheid geredeneerd met ruim 1% per jaar kan toenemen en dat vanuit veiligheidsoogpunt een maximaal aantal van 680.000 vliegbewegingen op Schiphol mogelijk is.

Conclusie: in 2030 worden de veiligheidsdoelen gehaald. In 2050 kunnen er aanvullende maatregelen nodig zijn die er voor zullen moeten zorgen dat de veiligheidsdoelen worden gehaald.

Klimaat

In de VKS staan de volgende doelen voor de uit Nederland vertrekkende vluchten (binnenlandse en internationale luchtvaart) centraal^[1]:

• 0% reductie van CO₂ in 2030 ten opzichte van 2005 (doelstelling uit het conceptklimaatakkoord voor 2030)

• 50% reductie van CO₂ in 2050 ten opzichte van 2005 (ICAO-doelstelling voor 2050)

Deze doelen staan gelijk aan een CO₂-emissie reductie tot respectievelijk 10,8 Mton in 2030 en tot 5,4 Mton in 2050^[2].

Kijkend naar de huidige economische situatie en de historische trend is er in onderstaande redeneerlijn vanuit gegaan dat ‘vol gevlogen’ zal worden tot de vraag zoals berekend is in de WLO-scenario’s. Er wordt uitgegaan van WLO-laag. Hoeveel vluchten dat zijn hangt in de eerste plaats af van het soort vlucht en type vliegtuig. Er is daarom gekeken naar de huidige verdeling van vluchten naar afstand: de aanname is dat deze constant blijft: 23% van de vluchten vertrekkende uit Nederland is korter dan 500 km, 44% is tussen de 500 en 1500 km, 16% is tussen de 1.500 en 3.000 km en 17% is langer dan 3000 km (bron: FANOMOS). Marktwerking en eventuele sturing vanuit de overheid kunnen deze verdeling verschuiven met een ander resultaat tot gevolg.

Verder hangt het aantal vluchten af van de technologische ontwikkelingen. Conform verwachtingen uit de sector is het uitgangspunt dat vliegtuigen gemiddeld elk jaar 0,7% minder CO₂ uitstoten^{[3] [4]}. In het PlanMER zijn de effecten van het bijmengen van duurzame brandstoffen beoordeeld, respectievelijk 14% in 2030 en 100% in 2050. Ten slotte zal elektrisch vliegen een rol spelen in het terugdringen van de CO₂-uitstoot, zij het enkel op de korte afstand tot 500 km. Er is gerekend met de aanname dat in 2030 elektrisch vliegen geen rol speelt en dat in 2050 alle vluchten tot 500 km elektrisch uitgevoerd kunnen worden.

Uitgaande van bovenstaande aannames is de verwachting dat de doelstelling uit het conceptklimaatakkoord voor 2030 ruimte bieden tot 650.500 vluchten: waarvan 540.000 op Schiphol en 25.000 op Lelystad Airport. Rekening houdend met de huidige verdeling van vluchten naar afstand resulteert dit in Tabel 4.1. De ICAO-doelstelling voor 2050 ruimte biedt tot 1.859.000 vliegbewegingen (waarvan 1.496.000 op Schiphol). Voor 2050 is echter de verwachting dat het aantal vliegbewegingen lager is dan het aantal wat vanuit het klimaatdoel kan. De ruimte die overblijft kan worden gebruikt voor vluchten over langere afstanden (met meer CO₂ uitschoot) of voor een reductie van het bijmengpercentage duurzame brandstoffen.

Gevoeligheden

De bovenstaande berekening gaat uit van hoge bijmengpercentages van duurzame brandstoffen. Wanneer deze percentages niet realiseerbaar blijken te zijn, heeft dit een reducerend effect op het aantal vluchten. Uitgaande van 7% bijmenging in 2030 en 50% bijmenging in 2050 bieden de doelen ruimte aan 612.000 vluchten (waarvan 508.000 op Schiphol) in 2030 en 595.000 vluchten (waarvan 528.700 op Schiphol) in 2050.

Wil je de klimaatdoelen in 2050 halen rekening houdend met 100% elektrisch vliegen binnen 500 kilometer dan van een bijmenging van minimaal 68,3% van duurzame brandstoffen noodzakelijk.

Conclusie: Om de doelstelling uit het conceptklimaatakkoord voor 2030 te halen -uitgaande van maximaal 14% bijmenging- zullen er maximaal 650.500 vluchten per jaar in Nederland plaats kunnen vinden, waarvan 540.000 op Schiphol, 25.000 op Lelystad en de overige verdeeld over de regionale luchthavens. De ICAO doelstelling voor 2050 biedt -met 100% bijmenging- meer dan voldoende ruimte in relatie tot de vraag (WLO-laag).

Leefomgeving

In de VKS wordt ingezet op de doelstelling uit het conceptklimaatakkoord uit 2030 (0% reductie van CO2 in 2030 ten opzichte van 2005 en op de ICAO-doelstelling uit 2050 (50% reductie van CO2 in 2050 ten opzichte van 2005 (ICAO-doelstelling voor 2050). Verwacht wordt dat tot 2030 sprake zal zijn van een stijging van het huidige aantal vluchten op Schiphol (500.000 tot 540.000) Vanaf 2030 wordt rekening gehouden met een stijging van ruim 1% per jaar (tot 680.000 vliegtuigbewegingen in 2050 op Schiphol). Klimaat- en leefomgevingswinst (met name vanuit geluidwinst) kan beloond worden met extra groeimogelijkheden in vliegtuigbewegingen door resultaten van investeringen in innovatie jaarlijks te monitoren en vast te leggen.

In samenwerking met de markt wordt maximaal ingezet op investeringen in innovaties -zoals duurzame brandstoffen (duurzame kerosine) en aandrijfvormen (elektrisch/hybride vliegen, kleinere en duurzamere vliegtuigen). Daarnaast wordt ingezet op het maximaal benutten van het huidig spoor, bussen, investeringen in landzijdige bereikbaarheid van de luchthavens, samenwerking van de luchthavens en bewust bouwen (rekening houdend met WHO-adviezen).

In de VKS worden minder hoge gezondheidsambities gehanteerd dan in Normeren en Verdelen. In 2030 is het aantal vluchten op Schiphol toegenomen tot 540.000. De gezondheidseffecten die hierbij optreden zijn negatiever dan in het hoekpunt Verdelen. In 2050 is het aantal vliegtuigbewegingen toegenomen tot 680.000 per jaar (tussen Verdelen en de referentiesituatie in). De effecten die hierbij optreden zijn negatiever dan die in hoekpunt Verdelen, maar positiever dan de gezondheidseffecten in de referentiesituatie.

Voor 2030 mag verwacht worden dat de geluidhinder teruggedrongen wordt bij een aantal van 540.000 vliegbewegingen op basis van een Kamerbrief over de ontwikkeling van Schiphol (kenmerk IENW/BSK-2019/148468), waarin staat dat de sector groei kan verdienen door aantoonbare reductie van de hinder. Deze groeiruimte zal volgens de kamerbrief in de komende periode binnen de bandbreedte van 500.000 en 540.000 vliegtuigbewegingen dienen te liggen, wat wil zeggen dat de hinder teruggedrongen moet worden om het aantal van 540.000 vliegbewegingen mogelijk te maken.

Conclusie: de doelstelling (minimaliseren van hinder en verhogen kwaliteit) wordt in 2030 gehaald mits (een deel van) de innovatieve ontwikkelingen daadwerkelijk plaats gaan vinden. In 2050 is de conclusie dat de milieudruk op de gezonde aantrekkelijke leefomgeving in ieder geval niet verslechterd ten opzichte van 2030 ondanks de toename van het aantal vliegbewegingen.

Economie

In de Voorkeursstrategie wordt – vanuit normen op het gebied van veiligheid, leefbaarheid en duurzaamheid/klimaat – nadrukkelijk rekening houden met schaarste: niet alle vraag kan worden geaccommodeerd. De eventueel resterende ruimte voor groei moet worden ingezet om internationale verbondenheid met de meest relevante plekken in de wereld te borgen, ten behoeve van onze welvaart.

Om te bekijken of dit mogelijk is kan in de eerste plaats worden gekeken naar de verwachte ontwikkeling van vraag en aanbod. Voor economie wordt de capaciteit (aanbod) afgezet tegen de verwachte ontwikkeling van de vraag^[5], zoals te zien in Tabel 4.1 en Tabel 4.2. De aantallen in de tabellen zijn indicatief, en steunen op aannames m.b.t. de uitvoering van concrete duurzaamheidsmaatregelen. Wanneer duurzaamheidsmaatregelen niet of maar gedeeltelijk kunnen worden geïmplementeerd, valt de capaciteit (het aanbod) lager uit. Tegelijkertijd zullen de hoge kosten die duurzaamheidsmaatregelen met zich meebrengen door luchtvaart-maatschappijen (deels) worden doorberekend in de prijzen voor passagiers. In combinatie met andere kostenverhogende maatregelen in de voorkeurstrategie (vliegbelasting, verhoging luchthavengelden, verhoging heffingen Luchtverkeersleiding, CO2 compensatie binnen ETS en Corsia afspraken, bijdrage in omgevingsfonds luchthavens) is een significante verhoging van de prijs aannemelijk. Dit leidt tot vraaguitval en mogelijke verschuiving van de vraag naar andere modaliteiten en het buitenland^[6], waardoor de geschetste vraagcijfers ook lager uitvallen.

Wanneer bovenstaande cijfers (ondanks genoemde onzekerheid) als uitgangspunt voor de beschrijving van economische effecten worden genomen, is het mogelijk dat zowel de directe als indirecte luchthaven gerelateerde werkgelegenheid en toegevoegde waarde in 2030 en 2050 zal toenemen, min of meer recht evenredig met de procentuele toename van het aantal vliegbewegingen.

De verwachting is voorts dat in 2030 en 2050 de groei van passagiers op Schiphol beperkt wordt omdat de capaciteit tekort schiet om alle vraag te accommoderen (vraagoverschot). Op regionale luchthavens (m.u.v. Eindhoven) is de capaciteit voldoende om alle vraag te accommoderen. De ontwikkeling van het luchtvrachtvolume is zeer onzeker en komt (ten opzichte van de huidige situatie) verder onder druk te staan. Door de in de VKS aangekondigde kabinetsbrede investeringsstrategie Schiphol wordt een kwalitatief hoogwaardige landzijdige bereikbaarheid van Schiphol (ook bij een groeiend aantal passagiers) waarschijnlijk geborgd in 2030 en 2050. Substitutie van vliegen naar de trein neemt toe (in 2030 en 2050), deels door maatregelen in de voorkeurstrategie, deels door het vraagoverschot en prijsstijgingen op Schiphol.

Wanneer de door het NLR berekende capaciteit voor Schiphol daadwerkelijk beschikbaar is in 2030 en 2050, dan is er positieve basis om de huidige hubfunctie, ICA netwerk en Europees netwerk vanaf Schiphol te behouden. De ontwikkeling van het netwerk voor luchtvracht is onzeker en mogelijk negatief.

Regionale luchthavens hebben de kans hun netwerk te behouden (O-D/Leisure), en kunnen op basis van lichte groei, het aantal bestemmingen/frequenties mogelijk uitbreiden.

Aansluitend is het (binnen genoemde onzekerheden) mogelijk, dat de positie van de Metropoolregio Amsterdam (en de bredere regio rond Schiphol) als vestigingslocatie voor bedrijven/clusters van bedrijven met een hoog aantal directe internationale relaties ongeveer gelijk blijft – daar waar het gaat om een mogelijke causale relatie met het internationale netwerk van Schiphol.

Een meer gedetailleerde kwalitatieve beschrijving van genoemde economische effecten is hier te vinden.

Conclusie: de VKS kan zowel in 2030 als in 2050 deels voldoen aan de doelstellingen (versterken van de netwerkkwaliteit en zorgen voor de grootst mogelijk bijdrage van het netwerk aan de Nederlandse economie), maar positieve effecten zijn in belangrijke mate gebaseerd op (een beperkte) ruimte voor groei van het aantal vliegbewegingen. Deze groei is geen ‘hard’ gegeven binnen de VKS, maar afgeleid van randvoorwaarden met betrekking tot veiligheid, leefbaarheid en duurzaamheid. Wanneer duurzaamheidsmaatregelen niet of onvoldoende worden geïmplementeerd, valt de groeiruimte lager uit, en zijn economische effecten negatiever. Ook de ontwikkeling van de vraag is (door stapeling van kosten voor de luchtvaartsector, en doorwerking in prijzen voor vliegreizen) onzeker. Tot slot spelen bij het bereiken van de doelstellingen ook de onzekere ontwikkelingen in het buitenland een belangrijke rol. Gegeven de genoemde onzekerheden en de adaptieve opbouw van de VKS is het voor het daadwerkelijk behalen van de doelstellingen wenselijk om de economische effecten van het beleid frequent te monitoren en waar mogelijk bij te sturen, in elk geval met betrekking tot: de ontwikkeling van vraag/aanbod (schaarste), kosten/ prijzen, ontwikkelingen in het buitenland (level playing field in Europa en Mondiaal) en kwetsbare marktsegmenten (vracht).

• 1 In het PlanMER wordt niet getoetst aan de grondgebonden CO2-doelstelling uit het Ontwerpakkoord Duurzame Luchtvaart. De verwachte klimaatimpact hiervan is nihil.
• 2 IEA, 2017
• 3 CleanSky, 2017
• 4 Faber et al., 2018
• 5 Significance en TO70, 2018
• 6 Significance, 2018