Uitgangspunten voor toetsing

In de Luchtvaartnota wordt gestuurd vanuit 4 publieke waarden. De gestelde doelen zijn randvoorwaardelijk voor groei. De Luchtvaartnota stuurt dus niet op aantallen vluchten. Het aantal vliegtuigbewegingen is, zoals aangegeven in de Luchtvaartnota (hierna VKS), een resultante van de publieke belangen rondom veiligheid, klimaat, leefomgeving (met name geluid) en economie. Er is dus niet uitgegaan van een vaststaand/absoluut aantal vliegtuigbewegingen voor 2030 en 2050.

In 2030 zijn de klimaat- en de leefomgevingsdoelen gesteld in de Ontwerp Luchtvaartnota bepalend voor het aantal vliegbewegingen. Enige groei ten opzichte van de huidige situatie lijkt mogelijk terwijl de mate van hinder hierbij kan afnemen. Dit wordt bevestigd in een Kamerbrief over de ontwikkeling van Schiphol (kenmerk IENW/BSK-2019/148468), waarin staat dat door aantoonbare reductie van de hinder de sector groei kan verdienen door aantoonbare reductie van de hinder. Deze groeiruimte zal volgens de kamerbrief in de komende periode binnen de bandbreedte van 500.000 en 540.000 vliegtuigbewegingen dienen te liggen. In de periode tussen 2030 en 2050 zijn, mits innovaties voor verduurzaming niet achterblijven, naar verwachting de andere publieke waarden (zoals leefomgeving, veiligheid) leidend. Om de groei na 2030 te kunnen verwerken is het nodig om de groei veilig te accommoderen, in de lucht en op de grond. Om in het PlanMER voor de VKS een indruk van effecten te kunnen geven is een globale inschatting gemaakt voor het aantal vliegtuigbewegingen per luchthaven in 2050. Daarbij is gekeken naar aantallen die passen bij de maximale capaciteit van de luchthavens, de vergunde capaciteit, de aantallen bewegingen die passen binnen de klimaatdoelen en aantallen die passen binnen de leefomgevingsdoelen (waarbij is uitgegaan van geluid). Als laatste zijn ter indicatie ook de aantallen die worden gehanteerd in het WLO-laag scenario weergegeven. De bijbehorende aantallen zijn naast elkaar gezet waarna beredeneerd is gekomen tot de aantallen die voor de effectinschatting van de VKS zijn gebruikt.

NB. Nadrukkelijk wordt vermeld dat deze aantallen geen uitgangspunt of streefdoelen vormen voor de VKS en als zodanig ook niet gehanteerd mogen worden. Het is de uitkomst van expert judgement ten behoeve van een globale inschatting voor de VKS in het PlanMER. Aan het eind van deze paragraaf worden de getallen ook vanuit economisch perspectief beschouwd en worden de onzekerheden die hierbij spelen benoemd.

Mogelijk aantal vliegbewegingen in 2030 en 2050 vanuit de invalshoek klimaat

De VKS kent de volgende redeneerlijn: de klimaatranden van het Ontwerp Akkoord Duurzame Luchtvaart en ICAO halen en daarbinnen bij verdeling tussen luchthavens inzetten op maximaal economisch rendement. De aantallen vliegbewegingen in 2030 (zie Tabel 4.1) en in 2050 (zie Tabel 4.2) zijn daarvan de resultante. Belangrijk te vermelden is dat in 2030 rekening is gehouden met 14% en in 2050 met 100% bijmenging van duurzame brandstoffen. In de tabel is voor de VKS 2030 uitgegaan van 540.000 vliegbewegingen op Schiphol en 25.000 op Lelystad. Deze aantallen zijn in lijn met de in het kabinet genomen besluiten. De overige vluchten zijn verdeeld over de regionale luchthavens rekening houdend met de huidige verdeling van vluchten naar afstand. In de praktijk zullen de vluchten echter vanuit economisch perspectief (maximaal inzetten op economisch rendement) optimaal over de resterende regionale luchthavens worden verdeeld (zie ook economische effecten).

_{Tabel 4.1 Aantallen vliegbewegingen huidige situatie en Voorkeursstrategie op basis van klimaatdoel 2030}

In Tabel 4.1 is te zien dat in 2030 het totaal aantal vluchten voor heel Nederland ten opzichte van 2018 kan toenemen met circa 86.000 (+15%). Daarmee is deze lager dan de vraag volgens WLO laag voor 2030. Bij 7% bijmenging in 2030 is het aantal vliegbewegingen voor heel Nederland aanzienlijk lager: ruim 38.000 vliegbewegingen minder dan bij 14% bijmenging.

Mogelijk aantal bewegingen in 2050 vanuit andere invalshoeken dan klimaat

In 2050 is de ruimte die het klimaatdoel bij 100% bijmenging van duurzame brandstoffen zo groot dat andere factoren zoals de vraag, de doelen vanuit leefomgeving (geluid) en capaciteit en veiligheid het aantal vliegbewegingen gaan bepalen. Hierna wordt voor verschillende aspecten afzonderlijk getoetst tot welk maximaal aantal vliegbewegingen ze leiden, om zo te bepalen wat het aantal vliegbewegingen voor de VKS in 2050 zou kunnen zijn.

NB: bij 50% bijmenging in 2050 is het aantal vliegbewegingen voor heel Nederland gerelateerd aan de klimaatdoelen aanzienlijk lager dan bij 100%; te weten 595.000 versus 1.859.000 vliegbewegingen. Bij 50% bijmenging in 2050 zijn de klimaatdoelen wederom leidend.

Maximale capaciteit

Voor Schiphol is in 2050 uitgegaan van een maximale capaciteit van 680.000 vliegbewegingen per jaar^[1] . De capaciteitswaarde is overgenomen in onderstaande tabel.

Voor de overige luchthavens is onderzocht welke capaciteit behaald kan worden voor vliegvelden met één baan. Hiervoor is het volgende uitgezocht:

• Gatwick heeft de hoogste capaciteit voor een luchthaven met één baan. Daar haalt men 55 vliegbewegingen per uur.

• Schiphol kent een aantal off-peak modes waarin maar één baan wordt gebruikt in mixed mode (dit wil zeggen dat op dezelfde baan wordt geland en gestart). De capaciteit daarvan ligt rond de 20 starts en 20 naderingen (eventueel iets meer voor specifieke banen).

• Op basis van expert judgement wordt 40 bewegingen per uur als haalbaar ingeschat voor regionale velden.

Hiermee is de maximale capaciteit ingeschat, voor 40 bewegingen per uur, uitgaande van een luchthaven die 16 uur per dag geopend is: 40 x 16 x 365 = 233.600 vliegbewegingen.

Het is echter niet realistisch dat ieder uur precies het maximale aantal bewegingen wordt verwerkt en gedurende het jaar varieert de drukte op luchthavens (in de regel wordt in de zomer meer gevlogen dan in de winter). Om te voorkomen dat op relatief drukkere momenten veiligheidsproblemen ontstaan is daarom aangenomen dat maximaal 75% van het aantal van 233.600 bewegingen gerealiseerd kan worden. Dit resulteert in een maximale capaciteit van (afgerond) 175.000 vliegbewegingen per jaar.

Hierbij wordt opgemerkt dat dit niet wil zeggen dat de regionale velden ook daadwerkelijk in staat zijn om dergelijke hoeveelheden vliegbewegingen te accommoderen, bijvoorbeeld omdat de luchthavengebouwen niet ontworpen zijn om de bijbehorende aantallen passagiers te verwerken. Kortom, om de maximale capaciteit van de banen te benutten zijn, net als op Schiphol, nog wel aanvullende maatregelen nodig op de betreffende luchthavens, maar de beschikbare baan biedt de mogelijkheid om het genoemde aantal bewegingen te realiseren.

Vergunde capaciteit

Voor sommige luchthavens is middels de vigerende vergunning een maximaal aantal vliegbewegingen vastgesteld. In de tabel worden aantallen voor Lelystad en Eindhoven genoemd.

Voor Eindhoven wordt daarbij het volgende opgemerkt. Volgens het luchthavenbesluit is het maximum aantal civiele bewegingen op Eindhoven 43.000. De Kamerbrief die naar aanleiding van het advies van Pieter van Geel over de proefcasus Eindhoven is verschenen gaat uit van een voorlopig stand-still op 41.500 vliegbewegingen. Toekomstige groei moet verdiend worden. Vooralsnog wordt voor de effectbepaling uitgegaan van de 41.500 genoemd in de Kamerbrief.

De ruimte op de regionale luchthavens Groningen, Maastricht en Rotterdam wordt bepaald door de vergunde geluidruimte. Deze zorgt dat er over het algemeen veel meer vliegbewegingen kunnen worden geaccommodeerd dan de vraag laat zien. De capaciteit/aanbod wordt bepaald door de baancapaciteit en (de luchtverkeersleiding en) gebouwen.

CO₂

Voor de analyse van het maximale aantal bewegingen binnen het CO₂ plafond is gebruik gemaakt van dezelfde methode die is toegepast voor de CO₂ berekeningen en gevoeligheidsanalyses bij de hoekpunten. De aantallen zijn inclusief de bewegingen over korte afstand (<500km) die mogelijk worden door elektrisch te vliegen. Onderstaande tekst geeft een beschrijving van de aanpak.

De berekening gaat uit van een schaling van de uitstoot in 2018 op basis van in Nederland gebunkerde brandstof voor de internationale luchtvaart (IEA, 2017), dit vormt een goede indicatie voor de CO₂-emissie van alle uit Nederland vertrekkende vluchten (Faber, Tol, & Van Wijlen, Ontwikkelingen Nederlandse luchtvaart, 2018).

Het toekomstige aantal vliegbewegingen (N_est) is bepaald door het huidige aantal vliegbewegingen (N₂₀₁₈) te vermenigvuldigen met de beoogde reductie van CO₂. Dit wordt vervolgens gedeeld door het effect van de autonome technische ontwikkeling (R_autonoom) maal de gecombineerde effecten van de maatregelen op gebied van elektrisch vliegen en duurzame brandstoffen (R_maatregelen). De formule is dan:

Meer informatie hierover staat in Hoofdstuk 5 onderdeel klimaat ‘CO₂-emissie’

Geluid

Zoals beschreven in Hoofdstuk 5 onderdeel klimaat ‘CO2-emissie’ is voor de geluidproductie van vliegtuigen aangenomen dat deze met ruim 1% per jaar afneemt. Op basis hiervan kan een zeer globale indicatie gegeven worden van de groei van het aantal vliegbewegingen, door het aantal vliegbewegingen na 2030 met ruim 1% per jaar te laten toenemen. Zo is bijvoorbeeld het aantal vliegbewegingen voor Lelystad in 2050 bepaald door een jaarlijkse groei van ruim 1% toe te passen op de 25.000 vliegbewegingen in 2030.  

Op deze wijze zijn de aantallen in de tabel bepaald, waarbij de volgende kanttekeningen geplaatst worden:

• De waarden in de tabel zijn niet bepaald met een geluidberekening waarbij op basis van geluidcontouren een inschatting gemaakt is van aantallen ernstig gehinderden. Daarom is hierbij slechts sprake van een globale indicatie die bedoeld is om een gevoel te krijgen van de ordegrootte van het maximale aantal vliegbewegingen op basis van geluid.

• De benadering is worst-case omdat geen effect is meegenomen van een nachtsluiting en ook geen effect van elektrisch vliegen.

• Doordat effecten van de nachtsluiting en elektrisch vliegen niet zijn meegenomen, mag verwacht worden dat het met de berekenende aantallen vliegbewegingen mogelijk is om de geluidbelasting te laten afnemen. Dit wordt bevestigd door het feit dat het aantal bewegingen voor Schiphol lager is dan de capaciteit in het WLO laag scenario, waarbij rekening is gehouden met de 50/50 regel.

WLO laag

Tot slot geeft de tabel de aantallen bewegingen zoals bepaald in het WLO laag scenario voor 2050.

_{Tabel 4.2 Samenvattend overzicht aantal bewegingen in 2050 vanuit verschillende invalshoeken}

NB: Indien de aantallen vliegbewegingen zoals bepaald voor de VKS 2050 binnen het CO2 plafond moeten passen, wil dat zeggen dat een bijmengpercentage van minimaal 68% gehaald moet worden. Wanneer het niet lukt om vluchten tot 500 km elektrisch uit te voeren stijgt het minimale bijmengpercentage naar 71%. Het is nog niet bekend in hoeverre het realistisch is dat dergelijke bijmengpercentages in 2050 gehaald worden. Om dat te bepalen is nader onderzoek nodig.

Voor alle luchthavens geldt dat na 2030 geluid een beperkende factor is. Voor Schiphol ligt de maximale capaciteit (680.000) en het aantal dat bepaald is voor geluid: 673.000 dicht bij elkaar. Omdat het effect van elektrisch vliegen niet is meegenomen wordt bij Schiphol uitgegaan van de maximale capaciteit. Bij Eindhoven wordt in principe uitgegaan van de vergunde capaciteit omdat deze lager ligt dan het aantal bewegingen dat mogelijk is bij geluid. Op basis van de proefcasus voor toekomstig luchtvaartbeleid voor Eindhoven Airport wordt in de Ontwerp Luchtvaartnota het aantal gemaximeerd op 41.500. Dit aantal wordt dan ook voor de VKS gehanteerd. Voor de overige luchthavens worden de aantallen bepaald vanuit geluid gehanteerd.

Onzekerheden economische effecten

Bij de bepaling van economische effecten van de VKS is sprake van een grote mate van onzekerheid. Met in achtneming van de onzekerheden is een kwalitatieve beschrijving van de hoofdlijn van economische effecten opgenomen, aan de hand van de indicatoren economie en mobiliteit die ook zijn gehanteerd bij de effectbeschrijvingen voor de verschillende hoekpunten in deze PlanMER. De onzekerheden manifesteren zich op verschillende niveau’s, die hieronder kort worden besproken.

1. Ontwikkeling aanbod is onzeker. Het bepalen van het aanbod (capaciteit per luchthaven) voor 2030 en 2050 kan alleen plaatsvinden op basis van berekeningen van het NLR, die gebaseerd zijn op een set van aannames met betrekking tot het halen van doelen op het gebied van veiligheid, leefbaarheid (geluid) en duurzaamheid (klimaat/CO₂). Specifieke maatregelen hebben daarbij een grote impact (bijvoorbeeld het percentage bijmengen van duurzame brandstoffen). In de VKS wordt aangegeven dat er een grote onzekerheid bestaat met betrekking tot het tempo en het schaalniveau, waarmee duurzame brandstoffen en technologische innovaties met betrekking tot vliegtuigontwerp- en aandrijving tot CO₂ reducties zullen leiden. Wanneer maatregelen niet (volledig) uitgevoerd worden verandert het mogelijke aanbod (capaciteit) per luchthaven significant. In de VKS wordt daarom ook niet uitgesloten dat er in de praktijk sprake kan zijn van “0” groei of krimp.

2. Ontwikkeling vraag is onzeker. Voor de ontwikkeling van de vraag is bij de beschrijving van effecten voor de 4 hoekpunten gekeken naar de vraagprognose conform Aeolus 2019 (WLO laag)^[2]. Specifieke maatregelen in de hoekpunten hebben daarbij invloed op de vraag, dit is in de effectbeschrijvingen meegenomen. In de VKS is sprake van een groot aantal maatregelen (impliciet en expliciet benoemd) die na 2020 zorgen voor een ‘stapeling aan extra kosten’ die gedragen zullen moeten worden door de luchtvaartsector: Vliegbelasting, verhoging luchthavengelden, verhoging heffingen Luchtverkeersleiding, CO2 compensatie binnen ETS en Corsia afspraken, omgevingsfonds luchthavens van nationaal belang, en kosten voor verduurzaming zoals bijmenging met duurzame brandstoffen. In de luchtvaartnota wordt expliciet benoemd dat het uitgangspunt van het kabinet is dat kosten zo veel mogelijk voor rekening van de luchtvaarsector dienen te komen (met in achtneming van een level playing field - in Europa en mondiaal). De omvang van extra kosten (en/of investeringen) die de sector moet dragen worden nog niet expliciet genoemd in de VKS, maar sommige van de maatregelen kunnen alleen worden ingevoerd als de sector fors investeert. De stapeling aan kosten zal voor een belangrijk deel door de sector worden doorberekend aan klanten, waardoor prijzen voor vliegreizen zullen stijgen. De effecten van deze prijsstijging op de gedifferentieerde vraag (O-D, Transfer, Leisure etc.) kunnen zonder aanvullende analyse niet worden beantwoord, maar op hoofdlijnen kunnen effecten neerkomen op: a) overall lagere vraag voor vliegreizen vanuit NL, b) relatief grotere verdringing van transfer en leisure (lagere betalingsbereidheid en alternatieven voor transferpassagiers in het buitenland), c) mogelijk negatieve effecten voor het hub netwerk (afhankelijk van afwegingen en keuzes van de Home Carrier en ontwikkelingen in het buitenland) en d) extra kansen voor substitutie naar de trein (het prijsverschil wordt immers kleiner).

3. Een ‘vergelijking’ tussen vraag en aanbod voor 2030 en 2050 is dus niet goed mogelijk, omdat vraag en capaciteit zich dynamisch zullen ontwikkelen. Wanneer bepaalde milieunormen niet worden gehaald, neemt de capaciteit niet (of minder) toe. De genoemde ‘stapeling’ van extra kosten leidt (gegeven de omvang van deze kosten) waarschijnlijk tot hogere prijzen, die weer effect hebben op de vraagprognose;

4. Tot slot is ook de ontwikkeling van het ‘level playing field’ (Europees en mondiaal) onzeker: gegeven de dynamische ontwikkeling van vraag een aanbod (zie punt c) zijn ontwikkelingen in het buitenland (en vooral in omringende landen) van groot belang. Eventuele schaarste (vraagoverschot) en stijging van kosten leiden tot prijsstijgingen, maar vraag- en verdringingseffecten zijn in belangrijke mate afhankelijk van alternatieven in het buitenland (vooral als het gaat om transferpassagiers). In de VKS wordt de verwachting uitgesproken dat ook in omringende landen klimaatdoelen en maatregelen ambitieuzer worden tussen nu en 2050, waardoor het level playing field, ook bij strengere normen in Nederland, behouden blijft. Voor Europa (EU) lijkt die veronderstelling gerechtvaardigd, maar mondiaal is die aanname veel minder zeker, zeker op de korte termijn (op basis van de uitkomsten van de ICAO Assembly in oktober 2019). Wanneer het gaat om transferpassagiers bestaat een gerede kans dat Turkije en verschillende landen in het Midden-Oosten (die fors geïnvesteerd hebben in Airport-infrastructuur – en dat willen terugverdienen) niet op eenzelfde level playing field als Nederland en de EU blijven. Daar waar specifiek nationaal beleid afwijkt van Europese of mondiale maatregelen en afspraken (een ‘nationale kop’ op internationaal beleid’) is het Rijk bereid om (al dan niet tijdelijk) een financiële bijdrage te overwegen. De omvang van deze bijdrage wordt in de VKS niet beschreven.

• 1 Zoals vermeld in de Ontwerp Luchtvaartnota zijn ter voorbereiding op de besluitvorming over de ruimtelijke reservering gegevens verzameld over capaciteit, hinderbeperking en veiligheid. Schiphol heeft in het kader van haar masterplan de effecten op hinder en capaciteit van verschillende varianten voor het banenstelsel in beeld gebracht, en IenW heeft een quickscan laten uitvoeren naar de veiligheidseffecten. Uit de onderzoeken blijkt dat de maximale capaciteit van Schiphol neerwaarts moet worden bijgesteld, van 750.000-800.000 naar maximaal 680.000 vliegtuigbewegingen.
• 2 Significance en TO70, 2018