Rol van m.e.r. in de totstandkoming van de Luchtvaartnota

De eerste stap in de totstandkoming van de Luchtvaartnota was een inventarisatie van de vragen waarop het nieuwe beleid een antwoord moet geven. In de zogenoemde Verkenningsfase zijn deze vragen in een breed opgezet participatietraject opgehaald. Zo is er een representatief draagvlakonderzoek onder het Nederlandse publiek naar de luchtvaart en hebben maatschappelijke partijen en belanghebbenden daarvoor informatie aangeleverd.

Het resultaat van deze verkenningen in samengevat in onderstaande figuur.

Het is op dit moment, dat het m.e.r.-proces is aangehaakt bij het beleidsproces. De eerste stap daarin begon met het besef, dat de vier uitgangspunten uit het Regeerakkoord niet allemaal tegelijk kunnen worden bediend. Zo zal bijvoorbeeld het centraal zetten van het belang van de Nederlandse economie niet altijd goed zijn voor de leefomgeving. Maar om dat te ontdekken zul je eerst inzichtelijk moeten maken wat goed is voor de economie, wat goed is voor de leefomgeving enzovoorts. Pas dan kun je aangeven of (en waar) de verschillende uitgangspunten uit het regeerakkoord met elkaar botsen.

Daarom is voor elk van de 4 uitgangspunten een set mogelijke maatregelen ontwikkeld, die antwoord geeft op de boven getoonde beleidsvragen.

Deze sets maatregelen zijn natuurlijk geen alternatieven voor het Luchtvaartbeleid. Immers, alle uitgangspunten moeten in het nieuwe beleid tot uitdrukking komen. Daarom is gezocht naar bouwstenen voor duidelijk te benoemen verschillende richtingen waarin het beleid zich zou kunnen ontwikkelen. Zo zijn er vier verschillende hoekpunten ontwikkeld die ieder een mogelijke basis kunnen zijn voor het toekomstige beleid. Bij de ontwikkeling van deze hoekpunten is gebruik gemaakt van milieu informatie die in de verkenningsfase is verzameld. Die vier hoekpunten zijn:

Voortbouwen

De basis voor dit hoekpunt is het doortrekken van het huidige beleid en de bestaande juridische en bestuurlijke afspraken naar de toekomst. De inzet is dus behoud van de hubfunctie van Schiphol. Lelystad dient dan als overloopluchthaven. De ruimtelijke opbouw van de luchthavens en hun contouren blijven zoals ze nu zijn. Er is ruimte voor groei op Schiphol op het moment dat de bestaande hinder kleiner wordt. In dat geval wordt de helft van de milieuwinst ingezet voor groei. Op basis van de meest recente luchtvaartprognoses kan deze groei dan oplopen tot 717.000-730.000 vluchten in 2050.

Dit hoekpunt is in het PlanMER opgevat als referentiesituatie voor de drie hierna te beschrijven hoekpunten.

Normeren

Dit hoekpunt gaat uit van een ambitieuze bijdrage aan de klimaatopgave én het substantieel verkleinen van de hinder van de luchtvaart. Dit gebeurt door middel van normering. De luchtvaart krijgt in dit hoekpunt dezelfde klimaatdoelstelling als andere sectoren: 95% CO₂-reductie in 2050. Daarbij is er voor gekozen om niet af te wentelen op andere sectoren of landen. Het gaat om een realisatie van CO₂-reductie van 95% voor de uit Nederland vertrekkende luchtvaart. Hierbij wordt niet uitgaan van compensatie in andere landen en sectoren (bijvoorbeeld via een mondiaal emissie en handelssysteem), maar van het zelf binnen de landsgrenzen realiseren van 95% CO₂-reductie in de luchtvaart. Er is op de lange termijn ruimte voor groei van het aantal vliegtuigbewegingen als de ambitieuze normstellingen worden gehaald. Voor de korte termijn betekent het centraal stellen van normen voor klimaat en leefomgeving een afname van het aantal vluchten. Daarom zet dit hoekpunt ook in op vervoer over de grond als alternatief voor luchtvaart binnen Europa.

Concentreren

Centraal in dit hoekpunt staat een optimaal netwerk van verbindingen met Schiphol als middelpunt. Luchtvaart behoudt en versterkt daarmee de grote economische betekenis ervan voor Nederland. Aan de vraag naar luchtvaart wordt zoveel mogelijk tegemoet gekomen. Daarmee kan het aantal passagiers meegroeien met het bruto binnenlands product. Dit te realiseren vraagt investeringen in het verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving en in de bereikbaarheid van Schiphol over de grond. Ook is dan aanpassing van het banenstelsel nodig. De regionale luchthavens behouden hun huidige rol. De inschatting is, dat met deze maatregelen een capaciteit van maximaal 800.000 vluchten in 2050 is te bereiken.

Verdelen

Dit hoekpunt speelt in op kansen voor regionale ontwikkeling en op de regionale vraag naar luchtvaart. Dit betekent spreiding van de groei van de luchtvaart over Nederland. Schiphol en Lelystad groeien niet verder. Tot 2050 verdubbelt de groeiruimte van regionale luchthavens. Om dit mogelijk te maken wordt geïnvesteerd in regionale luchthavens. Deze investeringen zijn gericht op bereikbaarheid over de grond, op de kwaliteit van de leefomgeving en op regiospecifieke innovatieve vormen van luchtvaart, zoals de inzet van drones. Dit leidt tot een betere benutting van de specifieke kwaliteiten van regionale luchthavens.

Elk van deze vier hoekpunten is gevuld met maatregelen waarmee de vier uitgangspunten uit het regeerakkoord op verschillende wijze zijn bediend. Op deze manier zijn ook vier verschillende antwoorden geformuleerd op de beleidsvragen zoals weergegeven in de hierna volgende figuur. Daarbij de kanttekening, dat het uitgangspunt veiligheid aan de basis ligt van elk van de hoekpunten.

Het is belangrijk om op te merken dat deze hoekpunten nogal radicale keuzes behelzen en daarmee ietwat ééndimensionaal zijn geformuleerd. Dit is bewust gedaan, om zo inzicht te krijgen in de grenzen van de effecten die het gevolg kunnen zijn van het nieuwe beleid. Daarom zijn in het MER deze vier hoekpunten aan de hand van het beoordelingskader systematisch op hun effecten op de leefomgeving en op hun economische effecten beoordeeld. Deze beoordeling is uitgebreid beschreven en verantwoord in hoofdstuk 7 van het MER.

Het inzicht dat deze beoordeling heeft opgeleverd is vervolgens gebruikt om keuzes te maken omtrent het nieuwe beleid in de Luchtvaartnota. Dit nieuwe beleid (in m.e.r.-termen de ‘Voorkeursstrategie’ genoemd) is opgebouwd uit een combinatie van elementen uit de vier hoekpunten. En daarmee beweegt de Voorkeursstrategie zich niet buiten de bandbreedte die met de vier hoekpunten is beschreven. Onder het kopje ‘Wat staat er in de Luchtvaartnota’ is het beleid van de Voorkeursstrategie al in hoofdlijnen gepresenteerd. De effecten van dit beleid komen aan bod in ‘Wat zijn de effecten van het beleid van de Luchtvaartnota?’.

De figuur hieronder laat zien, hoe het m.e.r-proces en het beleidsproces elkaar wederkerig hebben beïnvloed.