Gedetailleerde kwalitatieve beschrijving van de economische effecten

Ga terug naar planMER

In de Voorkeursstrategie wordt – vanuit normen op het gebied van veiligheid, leefbaarheid en duurzaamheid/klimaat – nadrukkelijk rekening houden met schaarste: niet alle vraag kan worden geaccommodeerd. De eventueel resterende ruimte voor groei moet worden ingezet om internationale verbondenheid met de meest relevante plekken in de wereld te borgen, ten behoeve van onze welvaart.

Om te bekijken of dit mogelijk is kan in de eerste plaats worden gekeken naar de verwachte ontwikkeling van vraag en aanbod. Voor economie wordt de capaciteit (aanbod) afgezet tegen de verwachte ontwikkeling van de vraag[1], zoals te zien in Tabel 4.1 en Tabel 4.2 (Zie hoofdstuk 4). De aantallen in de tabellen zijn indicatief, en steunen op aannames m.b.t. de uitvoering van concrete duurzaamheidsmaatregelen. Bij de weergegeven maximale capaciteit per luchthaven, wordt bijvoorbeeld uitgegaan van een bijmenging met duurzame brandstoffen: 14% in 2030 en ca. 70% in 2050 (70,6% zonder rekening te houden met elektrisch vliegen, 68,3% wanneer alle vluchten tot 500 km elektrisch worden gevlogen). Wanneer deze percentages niet worden gehaald valt de capaciteit (het aanbod) lager uit. Dit is geen ondenkbaar scenario, omdat de levering van dergelijke hoeveelheden duurzame brandstoffen in 2030 en 2050 onzeker is. Tegelijkertijd zullen de hoge kosten die deze bijmenging met zich meebrengt door luchtvaartmaatschappijen (deels) worden doorberekend in de prijzen voor passagiers. In combinatie met andere kostenverhogende maatregelen in de voorkeurstrategie (vliegbelasting, verhoging luchthavengelden, verhoging heffingen Luchtverkeersleiding, CO2 compensatie binnen ETS en Corsia afspraken, bijdrage in omgevingsfonds luchthavens) is een significante verhoging van de prijs aannemelijk. Dit leidt tot vraaguitval en mogelijke verschuiving van de vraag naar andere modaliteiten en het buitenland[2], waardoor de geschetste vraagcijfers ook lager uitvallen.

Wanneer bovenstaande cijfers (ondanks alle onzekerheid) als uitgangspunt voor de beschrijving van economische effecten worden genomen, valt op dat zowel in 2030 als in 2050 een vraagoverschot op Schiphol ontstaat (ca. 50.000 vliegtuigbewegingen zowel in 2030 als in 2050). Voor regionale luchthavens zijn vraag en aanbod beter in balans. Op Eindhoven is sprake van een klein vraagoverschot, op Rotterdam en Maastricht ontstaat een klein aanbodoverschot en voor Groningen wordt een (fors) aanbodoverschot verwacht (zowel in 2030 als 2050).

Wanneer binnen de totaal beschikbare capaciteit een ‘economisch optimale’ verdeling zou worden nagestreefd, dan zou het aanbodoverschot van Groningen, en in mindere mate Maastricht en Rotterdam kunnen worden toebedeeld aan Schiphol en Eindhoven (rekening houdend met een omrekenfactor voor verschillen in type vluchten en CO2 uitstoot). Gegeven het vraagoverschot op deze luchthavens is de ‘meeropbrengst’ van een extra vliegbeweging op deze luchthavens het hoogst. Voor 2030 ontstaat dan bijvoorbeeld het indicatieve beeld (zie Figuur 4.2).

 

Aeolus

(WLO-laag, 2030, unrestricted)

VKS 2030

Schiphol

596.000

548.660

Lelystad

25.000

25.000

Eindhoven

39.490

40.000

Rotterdam

16.960

20.000

Maastricht

4.740

7.000

Groningen

4.370

6.000

Totaal

686.560

646.660

Figuur 4.2 Indicatief overzicht ‘economisch optimale verdeling’ van capaciteit voor 2030

Dit overzicht is volledig hypothetisch, maar illustreert hoe binnen de VKS keuzes gemaakt kunnen worden met betrekking tot toedeling van capaciteit binnen de grenzen van luchthavenbesluiten en de in de VKS bepaalde randvoorwaarden voor veiligheid, leefbaarheid en duurzaamheid/klimaat. Het aantal vluchten op Schiphol en Eindhoven gaat omhoog, en op de overige regionale luchthavens naar beneden. Ook het totaal aantal vluchten dat binnen de gestelde randvoorwaarden mogelijk is gaat iets naar beneden (in van mede een ander type vluchten/hogere CO2 uitstoot per vlucht op Schiphol).

Bovenstaande beschrijving van de ontwikkeling van vraag en aanbod kan, in samenhang met de geschetste onzekerheden, alleen op hoofdlijnen worden vertaald naar de indicatoren Economie en Mobiliteit. Door de grote mate van onzekerheid binnen de VKS is een meer gedetailleerde kwalitatieve effectbeschrijving (met indicatieve kentallen) niet zinvol. Gegeven het adaptieve karakter van de VKS is immers een groot aantal ‘uitkomsten’ mogelijk:

Werkgelegenheid en toegevoegde waarde

Binnen de in de VKS geschetste randvoorwaarden is het mogelijk dat zowel de luchthaven gebonden (direct) als indirect luchthaven gerelateerde werkgelegenheid en toegevoegde waarde in 2030 en 2050 zal toenemen, min of meer recht evenredig met de procentuele toename van het aantal vliegbewegingen[3]. Het eventuele ‘netto’ werkgelegenheidseffect is hierbij lager dan de ‘bruto’ groei in werkgelegenheid[4] (Leobus/NEO observatory, 2019, p. 39). Het is tevens mogelijk dat binnen de VKS het volledige netwerk van bestemmingen van Schiphol behouden blijft (bij een beperkte groei van de capaciteit en gerichte selectiviteitsmaatregelen). Dit zou kunnen leiden tot een additioneel positief indirect voorwaartse werkgelegenheidseffect, met een factor 0,5-2,1 van het directe werkgelegenheidseffect. Dit effect en de omvang er van zijn onzeker: bronnen verschillen sterk van opvatting over de veronderstelde causale relatie tussen het netwerk van Schiphol en vestigings- en investeringsbeslissingen van bedrijven (en de daarmee samenhangende werkgelegenheid en toegevoegde waarde).

Belangrijke kanttekening bij genoemde effecten is dat een verwachting van de groei in werkgelegenheid en toegevoegde waarde is gekoppeld aan een toename van het aantal vliegbewegingen. Dat is binnen de VKS geen ‘gegeven’ (zie de geschetste onzekerheden met betrekking tot duurzaamheidsmaatregelen, kosten, prijzen en ontwikkelingen in het buitenland). Stabilisering van het aantal vliegbewegingen, of zelfs krimp, zijn niet onmogelijk. In dat geval zullen werkgelegenheid en toegevoegde waarde zich anders ontwikkelen (stabilisatie of afname).

Modaliteiten

Met betrekking tot de indicator modaliteiten kunnen op hoofdlijnen de volgende effecten van de VKS worden beschreven:

  • Vliegen/Passagiers: De verwachting is dat in 2030 en 2050 de groei van passagiers op Schiphol beperkt wordt omdat de capaciteit tekort schiet om alle vraag te accommoderen (vraagoverschot). Op regionale luchthavens (met uitzondering van. Eindhoven) is de capaciteit voldoende om alle vraag te accommoderen. De beperkte capaciteit in vliegtuigbewegingen op Schiphol kan voor een deel worden opgevangen door het inzetten van grotere toestellen en het verder verhogen van de bezettingsgraad per vliegtuig, waardoor het aantal passagiers zelfs bij beperkte groei in vliegtuigbewegingen verder toeneemt. Door het beperkte vraagoverschot, stijgen prijzen mogelijk licht, wat op termijn zou kunnen leiden tot beperkte verdringing van transfer- en leisure passagiers. Het optreden – en de omvang van – verdringingseffecten hangt sterk samen met maatregelen en ontwikkelingen in het buitenland (bij een volledig level-playing field in Europa zijn deze effecten beperkt). Naast genoemde effecten speelt ook een stapeling van extra kosten voor luchtvaartmaatschappijen (o.a. vliegbelasting, compensatie ETS/Corsia, bijmengen duurzame brandstoffen), die (deels of geheel) worden doorberekend aan passagiers. Dit kan op termijn leiden tot een algemene verlaging van de vraag naar vliegreizen op Schiphol (vraaguitval en verschuiving van vraag naar andere modaliteiten, ook voor O/D en zakelijke passagiers). Bij de invoering van een vliegbelasting met een totaalopbrengst van 200 mln. is al sprake van een vraageffect van maximaal -4,6% passagiers[5]. Verwachting is dat het negatieve vraageffect in de VKS groter is en op termijn steeds groter zal worden (gegeven de hoge kosten voor maatregelen als bijmengen met duurzame brandstoffen);

  • Vliegen/Luchtvracht: de ontwikkeling van het luchtvrachtvolume is zeer onzeker en komt (ten opzichte van de huidige situatie) verder onder druk te staan. Schaarste, een mogelijke heffing, stijgende kosten en prijzen (verdringing vracht) en het beperken van het aantal vliegbewegingen in de nacht (beperking full freighter bewegingen) beperken de operatie. Volumegroei komt naar verwachting lager uit dan in de referentiesituatie, mogelijk is sprake van een verdere daling van volumes. Er is een gerede kans dat genoemde ontwikkelingen er voor zorgen dat dedicated vrachtmaatschappijen en netwerkexpediteurs hun activiteiten op Schiphol (stap voor stap) verplaatsen naar andere luchthavens. Bij de beperking van deze effecten spelen ontwikkelingen in het buitenland (een Europees level playing field) en mogelijke selectiviteitsmaatregelen ten gunste van vracht slots een belangrijke rol. Wanneer vrachtvolumes dalen zal mogelijk ook een negatief effect optreden met betrekking tot vrachtvolumes die worden vervoerd in passagiersvliegtuigen (belly freight), waardoor het rendement voor bepaalde bestemmingen in het passagiersnetwerk van Schiphol wordt verlaagd (zie Decisio, 2019; Erasmus Universiteit 2019a en 2019b);

  • Landzijdig vervoer: door de in de VKS aangekondigde kabinetsbrede investeringsstrategie Schiphol wordt een kwalitatief hoogwaardige landzijdige bereikbaarheid van Schiphol (ook bij een groeiend aantal passagiers) waarschijnlijk geborgd in 2030 en 2050. Nog te maken afwegingen met betrekking tot het al dan niet ontwikkelen van een extra railverbinding naar Schiphol en het verder uitbreiden van de station capaciteit op Schiphol Centrum (MIRT ZWASH) hebben mogelijk een positief effect op de modal split (het aantal passagiers wat per OV van/naar de luchthaven reist. Voor regionale luchthavens worden (aangezien in de VKS geen/beperkt maatregelen worden voorzien) geen veranderingen in de modal split verwacht.

  • Substitutie van vliegen naar de trein neemt toe (in 2030 en 2050). In de VKS wordt ingezet op een integrale mobiliteitsbenadering, met inzet van alternatieven voor vliegverkeer waar dit reëel is (kortere afstanden). Hogere prijzen voor vliegreizen (schaarste, hogere kosten die worden doorberekend in prijzen) zorgen er voor dat het prijsverschil tussen vliegtuig en trein wordt verkleind. In een actieplan zal het Rijk bovendien samen met de luchtvaart- en spoorsector maatwerkbeleid introduceren gericht op substitutie naar de trein voor 6 Europese bestemmingen, waarvan Londen qua aantallen passagiers verreweg de belangrijkste is. Maatregelen zijn gericht op kortere reistijden, betere aansluitingen, en makkelijker boeken van treinreizen. Met dit beleid wordt concreet ingezet op andere mobiliteitskeuzes van 1,8 mln. passagiers (hiermee kunnen naar verwachting 12.000 vluchten per jaar worden vervangen door de trein). Het vraagoverschot op Schiphol wordt hiermee verkleind. Om substitutie ook interessant te maken voor transferpassagiers is uitbreiding van stations capaciteit op Schiphol nodig (om voldoende ruimte te creëren voor het halteren van internationale treinen). Een dergelijke ontwikkeling/investering zou onderdeel kunnen uitmaken van de in de VKS aangekondigde investeringsstrategie voor de landzijdige bereikbaarheid van Schiphol. Op de langere termijn (2050) kunnen stimuleringsmaatregelen met betrekking tot substitutie naar de trein op kortere reistafstanden, concurreren met elektrisch vliegen tot 500 km. Het voorgestelde beleid m.b.t. substitutie is vooral gericht op Schiphol. Bij regionale luchthavens zal substitutie naar de (internationale) trein veel beperkter optreden. Substitutie van luchtvracht naar de trein is naar verwachting nihil (er worden in de VKS geen maatregelen benoemd gericht op de specifieke infrastructuur die hiervoor nodig is).

Mobiliteit/Netwerkkwaliteit/Connectiviteit

Wanneer de (op basis van aannames m.b.t. duurzaamheidsmaatregelen) berekende capaciteit voor Schiphol daadwerkelijk beschikbaar is in 2030 en 2050, dan is er positieve basis om de huidige hubfunctie, ICA netwerk en Europees netwerk vanaf Schiphol te behouden. Er is, binnen de randvoorwaarden vanuit veiligheid, leefbaarheid en duurzaamheid/klimaat ruimte voor een (geleidelijke) groei van vliegtuigbewegingen (en passagiers). Dit biedt perspectief voor marktpartijen om huidig aantal directe bestemmingen en/of de frequentie daarvan te borgen of uit te breiden. Er is sprake van een vraagoverschot, maar negatieve effecten hiervan voor het netwerk kunnen deels worden opgevangen door gerichte selectiviteitsmaatregelen: het inzetten van capaciteit op bestemmingen met de hoogste toevoegde waarde voor Nederlandse passagiers en de Nederlandse economie. In de VKS wordt in dit kader ingezet op specifieke richtlijnen voor de slot coördinator, de ontwikkeling van een nationaal afwegingskader, en overleg binnen de EU over meer nationale zeggenschap bij de toewijzing van slots. Daarnaast wordt het vraagoverschot verlaagd door het aanbieden van reële alternatieven voor bestemmingen op korte afstanden (via de trein) en de opening van Lelystad (waar een deel van het vraagoverschot voor leisure/O-D zou kunnen worden geaccommodeerd).

Genoemde ruimte voor groei op Schiphol is wel sterk afhankelijk van de implementatie van maatregelen gericht op bijmenging met duurzame brandstoffen. De daarmee samenhangende kosten leiden waarschijnlijk (in samenhang met andere kostenverhogende maatregelen) tot hogere prijzen, vraaguitval, verschuiving van vraag naar andere modaliteiten en mogelijke verdringingseffecten (transfer- en leisure passagiers). Het optreden – en de omvang van – verdringingseffecten hangt sterk samen met maatregelen en ontwikkelingen in het buitenland (bij een volledig level-playing field in Europa zijn deze effecten beperkt). Stapeling van kosten en prijsstijgingen die daarmee samenhangen kunnen op termijn leiden tot een algemene verlaging van de vraag naar vliegreizen op Schiphol (vraaguitval en verschuiving van vraag naar andere modaliteiten, ook voor O-D en zakelijke passagiers). Daarmee verdwijnt mogelijk ook het vraagoverschot.

Belangrijke kanttekening bij genoemde effecten is het feit dat de groei van het aantal vliegbewegingen binnen de VKS geen ‘gegeven’ is (zie de geschetste onzekerheden met betrekking tot duurzaamheidsmaatregelen, kosten, prijzen en ontwikkelingen in het buitenland). Stabilisering van het aantal vliegbewegingen, of zelfs krimp, zijn niet onmogelijk. In dit geval komen de hubfunctie en het netwerk door toenemende schaarste en verdringingseffecten mogelijk onder druk te staan. Bij het beheersen van deze negatieve effecten spelen ontwikkelingen in het buitenland (een Europees level playing field) en genoemde selectiviteitsmaatregelen een belangrijke rol.

De ontwikkeling van het netwerk voor luchtvracht is onzeker en mogelijk negatief. Wanneer wordt uitgegaan van de (op basis van duurzaamheidsmaatregelen) berekende capaciteiten, is er in theorie ook beperkte ruimte voor groei van het aantal slots specifiek voor luchtvracht. Maar schaarste, stijgende kosten en prijzen (vraagoverschot, verdringing van vracht), negatieve effecten van een mogelijke heffing[6] en het beperken van het aantal vliegbewegingen in de nacht (beperking full freighter bewegingen) leiden mogelijk tot het afbouwen of verplaatsen van activiteiten van dedicated vrachtmaatschappijen en netwerkexpediteurs op Schiphol. Dit heeft negatieve effecten voor het aantal bestemmingen/frequenties op Schiphol. Mogelijkheden om deze negatieve effecten te beperken hangen samen met gelijktijdige ontwikkelingen/beperkingen in het buitenland (een Europees level playing field) en mogelijke selectiviteitsmaatregelen ten gunste van vracht slots op Schiphol.

Regionale luchthavens hebben de kans hun netwerk te behouden (O-D/Leisure), en kunnen op basis van lichte groei, het aantal bestemmingen/frequenties mogelijk uitbreiden. Ook voor regionale luchthavens geldt dat de groei van het aantal vliegbewegingen binnen de VKS geen ‘gegeven’ is (zie de geschetste onzekerheden met betrekking tot duurzaamheidsmaatregelen, kosten, prijzen en ontwikkelingen in het buitenland). Stabilisering van het aantal vliegbewegingen, of zelfs krimp, zijn ook voor regionale luchthavens niet onmogelijk. De in de VKS beschreven inzet dat de ontwikkeling van regionale luchthavens moet plaatsvinden in lijn met de ontwikkeling van de regio’s waarin ze liggen (conform proefcasus Eindhoven – Van Geel) is te beperkt uitgewerkt om te vertalen in specifieke economische effecten voor 2030 en 2050.

Vestigingslocaties bedrijven

Aansluitend bij de bovengenoemde effecten, is de verwachting, dat de positie van de Metropoolregio Amsterdam (en de bredere regio rond Schiphol) als vestigingslocatie voor bedrijven/clusters van bedrijven met een hoog aantal directe internationale relaties ongeveer gelijk blijft – daar waar het gaat om een mogelijke causale relatie met het internationale netwerk van Schiphol (dit is een van de factoren in de locatie/investeringskeuze van bedrijven, naast kosten, risico’s en andere kwaliteitsfactoren). Er is een positieve basis om de huidige hubfunctie, het ICA netwerk en het Europees netwerk vanaf Schiphol te behouden en op onderdelen te versterken (aantal directe verbindingen). Belangrijke kanttekening bij genoemde effecten is het feit dat de groei van het aantal vliegbewegingen binnen de VKS geen ‘gegeven’ is (zie de geschetste onzekerheden met betrekking tot duurzaamheidsmaatregelen, kosten, prijzen en ontwikkelingen in het buitenland). Stabilisering van het aantal vliegbewegingen, of zelfs krimp, zijn niet onmogelijk. In dit geval komen de hubfunctie en het netwerk door toenemende schaarste en verdringingseffecten mogelijk onder druk te staan. Bij het beheersen van deze negatieve effecten spelen ontwikkelingen in het buitenland (een Europees level playing field) en genoemde selectiviteitsmaatregelen een belangrijke rol. Onzekerheid met betrekking tot de groeiruimte en de ontwikkeling van het netwerk van Schiphol zou mogelijk vestigings- en investeringsbeslissingen van bedrijven kunnen beïnvloeden, als zij uit goede alternatieven voor hun locatiekeuze in omringende landen kiezen (ook hier speelt een Europees level playing field een belangrijke rol).

Het specifiek stimuleren van innovaties m.b.t. duurzame luchtvaart zorgt mogelijk voor vestiging/uitbreiding van gespecialiseerde bedrijven rond regionale luchthavens en op hotspots verspreid in Nederland (zoals bijvoorbeeld Teuge, Twente, Breda als innovatie-hotspots voor de ontwikkeling van duurzame brandstoffen en elektrisch vliegen).

Ga terug naar planMER