Hoe is het beleid van de Luchtvaartnota in het MER getoetst?

De toetsing van effecten van zowel de hoekpunten als van de Voorkeursstrategie (dus het beleid in de Luchtvaartnota) is gebeurd in de geest van de komende Omgevingswet. Duurzame ontwikkeling en een goede balans tussen ‘mens, ecologie en welvaart’ (‘people, planet, profit’) staan daarbij centraal. Het zogenoemde ‘Rad van de Leefomgeving’, dat verbeeldt welke onderwerpen aan bod komen bij een brede blik op de leefomgeving, is voor zo’n toets op het abstractieniveau van rijksbeleid een geschikt hulpmiddel. Eerder is het ook ingezet in het MER voor de Nationale Omgevingsvisie (NOVI).

De volgende figuur toont de opbouw van het Rad.

Bovenin het Rad bevinden zich de indicatoren die betrekking hebben op een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en op een goede omgevingskwaliteit. Dit zijn in wezen de traditionele onderwerpen die in een MER aan bod komen. Onderin het Rad staan de onderwerpen die raken aan het vervullen van maatschappelijke behoeften: economische omgeving en woonomgeving. Dit zijn de onderwerpen die de brede benadering van de Omgevingswet volgen.

Van binnen naar buiten krijgen de onderwerpen die in het Rad zijn benoemd een steeds concreter karakter. De negen onderwerpen (‘aspecten’) die in de buitenste schil zijn benoemd, hebben als basis gediend voor de effectbeschrijving in het MER. Daartoe zijn deze aspecten uitgewerkt in een twintigtal zogenoemde indicatoren. Deze indicatoren maken het mogelijk om systematisch uitspraken te doen over de verwachte gevolgen van de hoekpunten voor de leefomgeving in brede zin en deze gevolgen onderling te vergelijken.

Hoe is deze effectvoorspelling in grote lijnen in zijn werk gegaan? Om te beginnen is voor ieder aspect van het Rad een referentie voor de effectvoorspelling benoemd. Deze bestaat uit een beschrijving van de huidige situatie voor dat aspect en een best mogelijke inschatting van de toekomstige ontwikkeling op dat aspect. Deze is gebaseerd op wat er gaat gebeuren als inmiddels genomen besluiten voor dat thema worden uitgevoerd. Het hoekpunt Voortbouwen beschrijft per aspect uit de Rad de referentie ^[1]. Vervolgens is voor de drie andere hoekpunten voor dat aspect verkend, wat er in de toekomst zal veranderen voor dat aspect als gevolg van het hoekpunt en als gevolg van het beoogde beleid. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen de korte termijn (2030) en de lange termijn (2050). Iedere toekomst is onzeker, maar het zal duidelijk zijn dat uitspraken over 2050 met grotere onzekerheden zijn behept dan uitspraken over 2030. Daar komt bij, dat het luchtvaartbeleid, ongeacht de tijdhorizon, een betrekkelijk abstract karakter heeft. Het gaat om strategische uitspraken die in vervolgbesluiten concreet gemaakt worden. De precieze omvang van de effecten die dit MER beschrijft is dus afhankelijk van de manier waarop vervolgbesluiten zijn ingericht. Echter, de richting waarin een effect van een hoekpunt zich beweegt is met dit MER goed te beschrijven. Dit geldt ook voor de inschatting of die richting voor het betreffende aspect een risico of juist een kans betekent.

Dit betekent twee dingen. Ten eerste, dat het geen zin heeft om aan de hand van dit strategische beleid met modellen te gaan rekenen aan effecten. Waar dat toegevoegde waarde heeft (bijvoorbeeld bij geluidhinder) zijn er in het MER wel resultaten van bestaande rekenmodellen gepresenteerd om bijvoorbeeld effecten van minder of meer vliegtuigbewegingen inzichtelijk te maken. Voor het grootste deel echter is de effectbeschrijving het resultaat van een kwalitatieve inschatting door ter zake deskundige experts. Ten tweede, dat een belangrijke rol van dit MER is, om (harde) randvoorwaarden of (zachte) aanbevelingen mee te geven voor besluitvorming in het vervolgtraject. Dat bepaalt immers voor een belangrijk deel de aard en omvang van de hier beschreven effecten.

Hoe verhouden de effecten van het nieuwe beleid in de Luchtvaartnota, de Voorkeursstrategie, zich tot de effecten van de vier hoekpunten? Met de hoekpunten Voortbouwen, Normeren, Concentreren en Verdelen zijn vérgaande mogelijke beleidsrichtingen neergezet. De effecten daarvan zijn dan ook – zij het in verschillende segmenten van het Rad – vérgaand. Dat houdt in, dat met de beschrijving van de effecten per hoekpunt voor elk aspect uit het Rad een bandbreedte is beschreven, waarbinnen ook het effect van de Voorkeursstrategie valt. De effecten van de Voorkeursstrategie kunnen dus niet slechter worden dan is beschreven aan de hand van de hoekpunten. Er is echter om verschillende redenen van afgezien om de effecten van de Voorkeursstrategie preciezer te bepalen. De belangrijkste reden is, dat de Voorkeursstrategie in vergelijking met de vier onderliggende hoekpunten een (nog) abstract(er) karakter heeft. Dit maakt dat een exacte vergelijking per aspect tussen elk van de hoekpunten en de Voorkeursstrategie met veel onzekerheden is omgeven.

• 1 Omdat in de hoekpunten geen concrete, toetsbare uitspraken zijn gedaan over de luchtvaart in Caribisch Nederland, gaat het PlanMER niet in op eventuele gevolgen voor de leefomgeving in dat deel van ons land.