Wat zijn de effecten van het beleid in de Luchtvaartnota?

Het is al eerder gezegd: in dit MER zijn als eerste de effecten van de vier hoekpunten in beeld gebracht. Het inzicht dat deze eerste stap opleverde, leverde de input voor het samenstellen van de Voorkeursstrategie, het nieuwe beleid in de Luchtvaartnota. Vervolgens zijn de effecten van de Voorkeursstrategie verkend, en vergeleken met de bandbreedte van effecten van de vier hoekpunten.

Onderstaande tabellen en de toelichting daarbij geven een samenvattend overzicht van de effecten van de hoekpunten. Dit overzicht geeft handvatten om de effecten van het beleid uit de Luchtvaartnota te duiden. De eerste tabel zoomt in op de aspecten die betrekking hebben op een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en op een goede omgevingskwaliteit. De tweede tabel zoomt in op de aspecten die betrekking hebben op de economische omgeving en op de woonomgeving.

In deze tabellen is gebruik gemaakt van symbolen om de effecten samen te vatten. Onderstaande figuur verklaart de gebruikte symbolen in de kolom ‘huidig/ referentie’ (het hoekpunt Voortbouwen) van de effecttabellen. In de bovenste drie taartpunten is de huidige toestand per indicator in drie kleuren weergegeven (goed/redelijk/slecht). De onderste drie taartpunten laten per indicator de verwachte trend zien.

In de rechterkolommen van de tabellen is vervolgens met symbolen aangegeven wat effecten per indicator zijn van de drie hoekpunten Normeren, Concentreren en Spreiden ten opzichte van de referentie. De betekenis van die symbolen is hier eveneens toegelicht.

De effecten van de hoekpunten overziend, valt onder andere het volgende op:

• In Voortbouwen (referentie voor de drie andere hoekpunten) is voor wat betreft de aspecten gezondheid en natuur de toestand redelijk tot slecht (met een negatieve trend voor hinderbeleving en kwetsbare natuurgebieden en soorten). De huidige slechte staat van natuur heeft geen directe relatie met de luchtvaart, ook de negatieve trend voor natuurgebieden en soorten wordt in mindere mate door de luchtvaart veroorzaakt. Voor het aspect klimaat is de toestand slecht met uiteenlopende trends. Voor de aspecten veiligheid en landschap is de toestand op orde, maar de trends bewegen zich deels in positieve en deels in negatieve richting. Voor wat betreft de aspecten economie en mobiliteit is toestand en trend gunstig, zij het dat voor modaliteiten zich verspreid knelpunten voordoen. Ook ten aanzien van welzijn en ontwikkelingsmogelijkheden voor toekomstige functies doen zich verspreid knelpunten voor, zonder dat uitzicht op verbetering is.

• Normeren geeft op alle indicatoren van de fysieke leefomgeving en omgevingskwaliteit kansen op een positief effect, ten opzichte van de referentie. Echter vanuit de economische omgeving en woonomgeving overwegen de risico’s op een negatief effect. Uitzonderingen vormen een positief effect op ontwikkelmogelijkheden voor toekomstige functies en de kans op een positief effect voor de indicator rechtvaardigheid. Negatieve economische effecten in 2030 en 2050 hangen samen met een groot vraagoverschot, wat leidt tot verdringingseffecten waarbij de hubfunctie van Schiphol op termijn onder druk komt te staan. De omvang van deze effecten hangt samen met de (onzekere) ontwikkeling van het internationale ‘level playing field’. In 2050 is in dit hoekpunt de capaciteit voor intercontinentale- en Europese verbindingen (boven de 500 km) echter zo beperkt, dat altijd sprake zal zijn van een verslechtering van de internationale bereikbaarheid. De beschreven effecten doen zich in het algemeen zowel op korte termijn (tot 2030) als op lange termijn (tot 2050) voor.

• Concentreren leidt tot een uiteenlopend scala aan effecten. Op korte termijn (tot 2030) doen zich kansen op een positief effect voor op ernstig gehinderden, Veiligheid vliegen, Klimaateffecten en NO_x uitstoot. Op lange termijn (tot 2050) echter veranderen deze kansen in risico’s op een negatief effect. Voor Beveiliging, Stilte en duisternis en kwetsbare natuurgebieden en soorten leidt dit hoekpunt zowel op korte als op lange termijn tot kansen op negatieve effecten ten opzichte van de referentie. Voor de overige indicatoren van de fysieke leefomgeving en omgevingskwaliteit is het beeld wisselend (deels kansen, deels risico’s) of verandert het beeld niet ten opzichte van de referentie (indicatoren slaapverstoring, en versnippering natuur). Voor de aspecten Economie en Mobiliteit doen zich op lange termijn kansen op positieve effecten ten opzichte van de referentie voor. Op korte termijn is er geen verschil met de referentie. Voor de aspecten Welzijn en Ruimte is het beeld uiteenlopend: deels positief, deels negatief, deels geen verschil met de referentie.

• Verdelen leidt tot een ruimtelijk wisselend beeld voor wat betreft de aspecten Leefomgeving en Omgevingskwaliteit: op plaatsen waar de groei minder is dan de referentie (Schiphol) zijn er overwegend kansen voor positieve effecten. Op plaatsen waar meer groei plaatsvindt dan de referentie (de regionale luchthavens) zijn er overwegend risico’s op negatieve effecten ten opzichte van de referentie. Hier doet zich geen verschil voor tussen de korte en de lange termijn. Het bovenstaand geldt vooral voor de aspecten gezondheid en veiligheid. Voor natuur is spreiding overwegend gunstiger, en voor landschap ongunstiger dan de referentie. Voor de aspecten Economie en Modaliteit zijn de effecten ten opzichte van de referentie op korte termijn (2030) beperkt tot afwezig. Op lange termijn kunnen zich echter op diverse indicatoren risico’s op negatieve effecten voordoen. Vanuit de aspecten Welzijn en Ruimte daarentegen leidt spreiding in het algemeen tot risico’s op negatieve effecten ten opzichte van de referentie. Voor aspect Ruimte past daarbij de kanttekening dat in de omgeving van Schiphol de ontwikkelingsmogelijkheden ten opzichte van de referentie verbeteren, omdat de luchtvaart in dit scenario minder ruimtebeperkingen oplegt aan ontwikkeling van functies op de grond.

De Voorkeursstrategie

De boven beschreven inzichten hebben geleid tot beleidskeuzes die tezamen de Voorkeursstrategie opleveren. Deze Voorkeursstrategie is het voorgenomen beleid in de Ontwerp Luchtvaartnota. Voor de beleidskeuzes leverden de hoekpunten de bouwstenen. Daarom bewegen de effecten van de Voorkeursstrategie zich binnen het hierboven beschreven veld. Gelet op het wat meer abstracte karakter van de Voorkeursstrategie zijn de effecten ervan op iets andere wijze in beeld gebracht, vergeleken met de effecten van de hoekpunten:

• De effecten zijn afgezet tegen de (relatief zekere) huidige situatie, en niet tegen een (relatief onzekere) toekomstige ontwikkeling zonder nieuw beleid;

• Autonome ontwikkeling en reeds genomen besluitvorming (zoals bijvoorbeeld de voorgenomen openstelling van Lelystad Airport) zijn meegewogen in de effectbeoordeling van de voorkeursstrategie.

• De effecten zijn globaal beschreven op het niveau van de aspecten van het Rad voor de Leefomgeving (en dus niet op het niveau van indicatoren).

De uitkomsten van toetsing van de hoekpunten uit het PlanMER heeft voor het ministerie geleid tot een aantal inzichten die zijn benut bij het maken van keuzes in de Luchtvaartnota (Voorkeursstrategie). De aanpak uit het hoekpunt Normeren wordt overgenomen. Gestuurd gaat worden via heldere randvoorwaarden voor groei vanuit publieke belangen. De capaciteit in de lucht en op de grond is de uitkomst daarvan en is door de sector te verdienen, met name door inzet op innovatie. Dit betekent geclausuleerde groei, ingevuld via een stapsgewijze aanpak.

Veiligheid: de toetsing van de hoekpunten laat zien dat Nederland veilig houden in de lucht en op de grond voorop moet staan. Dit betekent veiligheid voor en beveiliging van vliegtuigpassagiers en bemanning, en veiligheid voor bewoners. Bij toename van het aantal vluchten zijn er door een complexere operatie risico's. Ontwikkelingen in de luchtvaart mogen niet ten koste gaan van de veiligheid. Daarom is het van belang om voorafgaand aan besluiten in de luchtvaart een integrale veiligheidsanalyse uit te voeren.

Klimaat: omdat de aanpak van de klimaatopgave relatief nieuw is, zijn er ook nog veel onzekerheden. Zowel over de mogelijkheden om de opgave aan te pakken, als over de te verwachten effecten ervan. Uit de toetsing van de hoekpunten blijkt dat het uitvoeren van de afspraken uit het Ontwerpakkoord Duurzame Luchtvaart een haalbare lijn is, mits daar met een stevige publiek/private inspanning aan gewerkt wordt, zoals in de andere sectoren. In een optimistisch scenario biedt dit ruimte voor gematigde groei van de luchtvaart.

Verbondenheid: gezien de ontwikkelingen kunnen we niet meer vanzelfsprekend alle vraag in de luchtvaart accommoderen. Tegelijkertijd valt op dat bij stabilisatie of krimp van het aantal vluchten er risico's optreden die kunnen leiden tot verschraling van het netwerk. Dit kan ook gevolgen hebben voor de hubfunctie van Schiphol. De eventuele effecten van schaarste op het netwerk van verbindingen zijn mede afhankelijk van de groeiruimte op hub-luchthavens in de landen rondom Nederland. Omdat verbondenheid belangrijk is, zullen de effecten van schaarste goed in de gaten gehouden moeten worden. Essentieel voor het kunnen verdienen van voldoende groeiruimte is dat vliegmaatschappijen in 2030 minstens 14% duurzame kerosine bijmengen. Ook duurzame technologieën zoals elektrisch en hybride vliegen moeten hier tijdig aan bijdragen. Hier liggen kansen voor de Nederlandse industrie. Een internationale aanpak is belangrijk voor succes.

Leefomgeving: het schoner en stiller worden van vliegtuigen en duurzame technologieën brengt ook positieve effecten met zich mee voor de leefomgeving. Uit de hoekpunten blijkt dat vliegtuigen jaarlijks 1% stiller worden. Minder negatieve gezondheidseffecten zijn een voorwaarde voor de toekomstige ontwikkeling van de luchtvaart. Ook is er in de hoekpunten gekeken naar ervaren hinder. De inzichten op dit punt onderstrepen het belang dat meten en berekenen beter op elkaar aan moeten sluiten.

Capaciteit: de verwachte groei kan voor een deel opgevangen worden door de capaciteit van de verschillende luchthavens beter in samenhang met elkaar in te zetten. Daarbij wordt telkens afgewogen hoe de regionale bijdrage aan de totale capaciteit past binnen regionaal draagvlak. Daarnaast lijkt het een verstandige lijn om, gegeven de schaarste in de lucht, het internationaal treinverkeer en lange-afstandsbussen beter te benutten. Onder meer door betere aansluiting op de luchtvaart. Hiervoor zijn investeringen nodig in de luchthavens en het wegen- en spoornet. Door een herindeling kan het luchtruim efficiënter worden gebruikt voor commercieel en militair luchtverkeer, hulpdiensten en kleine luchtvaart. De nieuwe indeling houdt ook rekening met de komst van drones voor personen- en goederenvervoer.

De effecten van de Voorkeursstrategie zien er in grote lijnen per aspect als volgt uit.

Gezondheid

• Voor Schiphol wordt er -ondanks de groei van het aantal vliegtuigbeweging- een afname van het aantal geluidgehinderden verwacht ten opzichte van de huidige situatie door het stiller worden van vliegtuigen en de introductie van elektrisch vliegen en afname van het aantal vliegbewegingen gedurende de nacht.

• Voor Lelystad en Groningen zal sprake zijn van een toename van het aantal geluidgehinderden. De positieve effecten van technologische ontwikkelingen zijn kleiner dan de negatieve effecten ten gevolge van de groei van een aantal vliegtuigbewegingen. De overige regionale luchthavens kennen een vergelijkbaar aantal of een afname van het aantal geluidgehinderden vanwege een relatief geringe groei of zelfs afname in vliegtuigbewegingen.

• Er is een afname van het aantal slaapverstoorden -met name rondom Schiphol- door nachtvluchtbeperkingen.

• Toename van stille perioden rondom Schiphol. Rondom de regionale velden zullen stille perioden toenemen in de randen van de nacht, maar kunnen deze overdag afnemen indien het aantal vliegbewegingen stijgt.

• Er is een risico dat de uitstoot van NO_x en PM₁₀ kan toenemen op verschillende luchthavens omdat hiervoor geen specifieke maatregelen zijn opgenomen in de Voorkeursstrategie. Dit soort maatregelen worden getroffen bij individuele projectbesluiten die parallel aan of in het vervolg van de Luchtvaartnota worden uitgewerkt.

Veiligheid

• Vanwege technische ontwikkelingen in de luchtvaart blijft in 2030 en 2050, ondanks toename van het aantal vliegbewegingen, het huidige veiligheidsniveau gehandhaafd.

Klimaat

• Het effect van de Voorkeursstrategie op klimaat is ten opzichte van de huidige situatie positief. De totale uitstoot van CO₂ vermindert. De doelstelling uit het conceptklimaatakkoord voor 2030 en de ICAO doelstelling voor 2050 worden gehaald. Het klimaatdoel van Parijs voor 2050 wordt niet gehaald.

Natuur

• Voor de Voorkeursstrategie in de Luchtvaartnota is een Passende beoordeling opgesteld. Het is immers niet met zekerheid uit te sluiten dat het nieuwe beleid geen gevolgen heeft voor de huidige toestand van Natura 2000-gebieden. Bepalend voor de effecten van het luchtvaartbeleid op instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden is het aantal vliegtuigbewegingen, de verdeling ervan over het luchtruim en het tijdstip waarop gevlogen wordt. Alle drie hebben invloed op de mate van verstoring door geluid. De twee eerstgenoemde hebben daarnaast ook invloed via emissie en depositie van stikstof. Uit de Passende beoordeling komt naar voren, dat het beleid in de Luchtvaartnota inderdaad risico’s meebrengt voor significante effecten op Natura 2000-gebieden. Daarin speelt mee, dat in veel van deze gebieden het halen van instandhoudingsdoelen nu al problematisch is vanwege teveel geluid en stikstof. Als het niet mogelijk is om significant negatieve effecten te voorkomen dient een ADC-procedure te worden doorlopen. Daarbij moet worden aangetoond dat er geen alternatieven zijn, dat er een dwingend belang bestaat en moeten er compenserende maatregelen getroffen worden. Als gevolg van de beoogde groei van de luchthavens neemt de druk op Natura 2000-gebieden vooral rondom deze luchthavens toe. Aan de andere kant bevat het beleid ook elementen (zoals het sneller stijgen en dalen bij luchthavens, streven naar schonere en stillere vliegtuigen, meer vervoer per trein), die de boven beschreven effecten op Natura 2000-gebieden kunnen temperen. De (zowel op korte als op lange termijn) voorziene effecten op Natura 2000 zijn echter met veel onzekerheden omgeven. Aard en omvang ervan hangt vooral af van de randvoorwaarden die aan concrete plannen of projecten bij de uitwerking worden meegegeven. Deze randvoorwaarden zijn in de Passende beoordeling opgenomen. In dit kader is ook het recent verschenen Advies Luchtvaartsector relevant^[1]. 

• Aanleg van extra infrastructuur ten behoeve van de bereikbaarheid van regionale luchthavens kan afhankelijk van de wijze van inpassing van de uitbreiding leiden tot versnippering van natuurgebieden.

Landschap

• In 2050 is er een risico op negatieve effecten vanwege aanleg van extra infrastructuur. In 2030 zullen landschappelijk gezien de effecten van de VKS beperkt zijn.

Economie

• Het is mogelijk dat zowel de luchthaven gebonden (direct) als indirect luchthaven gerelateerde werkgelegenheid en toegevoegde waarde in 2030 en 2050 zal toenemen, min of meer recht evenredig met de procentuele toename van het aantal vliegbewegingen.

• De verwachting is dat in 2030 en 2050 de groei van passagiers op Schiphol beperkt wordt omdat de capaciteit tekortschiet om alle vraag te accommoderen (vraagoverschot). Op regionale luchthavens (met uitzondering van Eindhoven) is de capaciteit voldoende om alle vraag te accommoderen.

• De ontwikkeling van het luchtvrachtvolume is zeer onzeker en komt (ten opzichte van de huidige situatie) verder onder druk te staan.

Mobiliteit en bereikbaarheid

• Door de kabinetsbrede investeringsstrategie Schiphol wordt een kwalitatief hoogwaardige landzijdige bereikbaarheid van Schiphol (ook bij een groeiend aantal passagiers) waarschijnlijk geborgd in 2030 en 2050.

• Substitutie van vliegen naar de trein neemt toe (in 2030 en 2050).

• Wanneer de capaciteit voor Schiphol daadwerkelijk beschikbaar is in 2030 en 2050, dan is er positieve basis om de huidige hubfunctie, ICA netwerk en Europees netwerk vanaf Schiphol te behouden.

• De ontwikkeling van het netwerk voor luchtvracht is onzeker en mogelijk negatief.

• Regionale luchthavens hebben de kans hun netwerk te behouden en kunnen op basis van lichte groei, het aantal bestemmingen/frequenties mogelijk uitbreiden.

• De verwachting is dat de positie van de Metropoolregio Amsterdam (en de bredere regio rond Schiphol) als vestigingslocatie voor bedrijven/clusters van bedrijven met een hoog aantal directe internationale relaties ongeveer gelijk blijft – daar waar het gaat om een mogelijke causale relatie met het internationale netwerk van Schiphol.

Welzijn

• Er zal slechts een beperkt risico ontstaan voor de rechtvaardige verdeling tussen lusten en lasten. Wel zullen de ticketprijzen vanwege te verwachte schaarste stijgen. Dit verslechtert de publieke toegankelijkheid.

Ruimte

• Er komt rondom Schiphol meer ontwikkelruimte door een afname van de geluid- en veiligheidscontour.

• Omwille van de bereikbaarheid van de regionale luchthavens Maastricht, Lelystad en Groningen zal extra infrastructuur worden aangelegd wat mogelijk wel ten koste zou kunnen gaan van andere ruimte vragende functies.

• 1 Adviescollege Stikstofproblematiek, 15 januari 2020, Advies Luchtvaartsector