Conclusies

Het beleid in de Voorkeursstrategie van de Ontwerp Luchtvaartnota is uitgewerkt in beleidsuitspraken. De beoogde resultaten van implementatie van de Ontwerp Luchtvaartnota zijn samengevat in de volgende tabel:

Het beoogde beleid van de Ontwerp Luchtvaartnota heeft via twee drukfactoren negatieve effecten op Natura 2000-waarden: stikstofdepositie en verstoring (met name door geluid). Stikstofdepositie in stikstofgevoelige habitats kan leiden tot significant negatieve effecten op die habitats, met name als de Kritische Depositie Waarde al is overschreden (zoals voor veel habitattypes het geval is). Verhoogde stikstofdepositie kan tot op grote afstand van de vliegvelden optreden. Dat betekent dat tot op grote afstand van vliegvelden effecten niet kunnen worden uitgesloten, ook al is het aandeel van de luchtvaart aan de totale stikstofdepositie in Nederland beperkt. Verstoring door geluid is met name relevant voor verstoringsgevoelige vogels.

Per beleidsuitspraak is beoordeeld of er risico’s zijn op significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden. Uit de beoordeling van de beleidsuitspraken blijkt het volgende:

Beleidsuitspraken die (mogelijk) leiden tot toename van stikstofdepositie en verstoring door geluid

Een deel van de beleidskeuzen zal mogelijk leiden tot een toename van het aantal vliegbewegingen op één op meerdere luchthavens (en daardoor mogelijk tot een toename van stikstofdepositie en verstoring door geluid). Het betreft met name:

• Ruimte geven om met de luchtvaart de internationale verbondenheid met de (voor Nederland) meest relevante plekken in de wereld te accommoderen.

• Ontwikkelen van beleidsinstrumenten om de vraag zoveel mogelijk te accommoderen met de hoogste toegevoegde waarden voor Nederlandse gebruikers en economie.

Daarnaast zijn er diverse studies aangekondigd waarvan de uitkomsten nog niet bekend zijn, maar die in theorie kunnen leiden tot verdere groei van de luchtvaart onder bepaalde voorwaarden. Het betreft met name:

• Integrale gebiedsstudie met verkenning van investeringen aan lucht- en landzijdige kant.

• Ontwikkeling van instrumentarium voor monitoring van internationale bereikbarheid en met als randvoorwaarde handhaving van het hubmodel

• Integrale veiligheidsanalyse

In beginsel (zonder aanvullende maatregelen) gaat toename van het aantal vliegbewegingen gepaard met een toename van de emissie van geluid en stikstof. Dit leidt tot een toename van de milieudruk die naar verwachting ook in 2050 nog aan de orde kan zijn. Daardoor zijn negatieve effecten op Natura 2000-waarden niet bij voorbaat uitgesloten.

Beleidsuitspraken die (mogelijk) leiden tot afname van negatieve natuureffecten van vliegtuigen al dan niet door afname van aantal vliegbewegingen

Aan de andere kant kan is er een aantal beleidskeuzen die juist kunnen zorgen voor een afname van het aantal vliegbewegingen. Het betreft:

• Verandering van de andere luchtruimindeling, waarbij in glijvlucht wordt gedaald en snel wordt gestegen.

• Stimulering van reizen per trein.

Door deze maatregelen kan de milieudruk afnemen en daarmee kunnen de maatregelen ook zorgen voor het verzachten of wegnemen van de mogelijke negatieve effecten op Natura 2000-gebieden.

Beleidsuitspraken met potentieel positieve effecten

Met name ten behoeve van de publieke belangen ‘Duurzaamheid’ en (in mindere mate) ‘Gezondheid’ zijn beleidsuitspraken geformuleerd die potentieel een positief effect hebben op het milieu en risico’s op negatieve effecten op Natura 2000-gebieden kunnen verminderen. Het betreft:

• Vermindering van het aantal nachtvluchten

• Vermindering van de CO2-emissie

• Ontwikkeling van Innovatiestrategie Duurzame luchtvaart

• Nastreven van ambitieuzere klimaatdoelen, onder meer door internationale lobby.

• Onderzoek naar kosteneffectieve bijdrage van de luchtvaartsector aan het Parijs-akkoord

• Ontwikkeling van schonere en zuinigere luchtvaart

Analyse

Zoals aangeven in hoofdstuk 4 is het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen voor veel Natura 2000-gebieden nog niet in zicht. Het geluid van vliegtuigen kan in een aantal Natura 2000-gebieden in het beïnvloedingsgebied van luchthavens zorgen voor geluidshinder. Voor een aanzienlijk deel van de stikstofgevoelige habitats geldt dat de Kritische Depositiewaarde in de huidige situatie al wordt bereikt of overschreden. Extra depositie als gevolg van toename van vliegbewegingen zorgt in dergelijke gevallen al snel voor significant negatieve effecten. Een deel van de beleidsuitspraken in de Voorkeursstrategie van de Ontwerp Luchtvaartnota leidt zeker of mogelijk tot toename van het aantal vliegbewegingen. Een aantal beleidskeuzes, met name als deze zijn geformuleerd als onderzoek, is zodanig van aard dat op voorhand niet is in te schatten of deze beleidskeuzes leiden tot meer vliegbewegingen en mogelijk tot meer negatieve effecten op natuur.

Tegenover beleidskeuzen die zeker of mogelijk leiden tot toename van het aantal vliegbewegingen staan enkele maatregelen die ervoor kunnen zorgen dat minder reizigers het vliegtuig nemen (stimulering treinvervoer, betrekken (en beprijzen) van klimaateffecten in luchtvaart), maar per saldo is er sprake van een toename van het aantal vliegbewegingen. In beginsel zijn negatieve effecten op Natura 2000-gebieden daardoor niet uitgesloten.

Een belangrijk uitgangspunt in de Ontwerp Luchtvaartnota is dat eventuele toekomstige groei van de luchtvaart (het aantal vliegbewegingen) alleen kan worden ‘verdiend’ als door gerichte maatregelen een afname van geluidhinder en uitstoot van schadelijke stoffen wordt waargenomen. Aandachtspunt hierbij dat het hinder (door geluid en stoffen) voor mensen betreft. Dat betekent niet automatisch dat daarmee ook is geborgd dat hinder voor natuur als gevolg van geluid of stikstofemissie is uitgesloten. Als er maatregelen worden genomen om ook de natuureffecten te verminderen is het denkbaar dat een toename van het aantal vliegbewegingen niet leidt tot extra negatieve effecten. In de Ontwerp Luchtvaartnota zijn de volgende relevante ontwikkelingen benoemd:

• Nieuwe indeling van het luchtruim, waarbij naast woonwijken ook natuurgebieden beter kunnen worden gemeden.

• Ontwikkeling van stillere vliegtuigen.

• Ontwikkeling van schonere vliegtuigen (elektrische motoren, ‘schone’ synthetische brandstoffen, ‘schone’ biobrandstoffen)

In beginsel is op het abstractieniveau van de Ontwerp Luchtvaartnota niet te beoordelen of bovenstaande maatregelen plus de eerdergenoemde beleidsuitspraken met een potentieel positief natuureffect voldoende zijn om mogelijke negatieve effecten als gevolg van de toename van het aantal vliegbewegingen ter voorkomen. Dat geldt vooral voor de extra stikstofdepositie op Natura 2000-beschermde habitats en in mindere mate voor geluidsverstoring van Natura 2000-beschermde fauna. Daarvoor is een nadere uitwerking van de maatregelen inclusief het verwachte implementatietraject nodig. Aan de groei van het aantal vliegbeweging tot 540.000 op Schiphol is de voorwaarde gesteld dat dit niet mag leiden tot meer hinder voor mensen. Op vergelijkbare wijze kan aan de toename van het aantal vliegbewegingen de voorwaarde worden gesteld dat dit alleen is toegestaan als er geen sprake is van een onacceptabele verhoging van geluidsbelasting van Natura 2000-gebieden, noch van een verhoging van stikstofemissie, leidend tot een verhoging van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. Dat laatste is in lijn met de voorwaarde dat ‘groei van luchtvaart alleen mogelijk is als de stikstofemissie van de luchtvaartsector daalt’, zoals geformuleerd in het Advies Luchtvaartsector (Adviescollege Stikstofproblematiek, 2020). Het Adviescollege geeft hierbij aan dat gebruik kan worden gemaakt van juridische mogelijkheden zoals interne en externe saldering. Daarmee kan de luchtvaart andere sectoren helpen met vermindering van NO_x-emissies, waardoor de emissies per saldo dalen. 

Eindconclusie is dat significante effecten van het beleid zijn uit te sluiten op voorwaarde dat de maatregelen die moeten leiden tot vermindering van de geluidsbelasting van en stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden aantoonbaar effectief zijn. Onder deze voorwaarde zijn de beleidsuitspraken uitvoerbaar. In vervolgbesluiten op de Ontwerp Luchtvaartnota, zoals luchtvaartbesluiten en aanleg van infrastructuur, moeten de mogelijke natuureffecten van voorgenomen activiteiten in een Voortoets en/of Passende Beoordeling worden getoetst aan de geboden en verboden in de Wet natuurbescherming.