Effecten referentiesituatie en hoekpunten

In tabel 3.2 zijn per aspect en per indicator de huidige situatie en referentiesituatie beschouwd en de effecten van de hoekpunten voor 2030 en 2050 gescoord. Daar waar voor 2030 eenzelfde trend is te zien als voor 2050, dus een risico dan wel een kans, is geen aparte score weergegeven. De scores zijn weergegeven in de vorm van kansen op een positief effect (groen pijltje omhoog) dan wel een positief effect (groen bolletje) en risico’s op een negatief effect (rood pijltje naar beneden) dan wel een negatief effect (rood bolletje). Indien geen verandering wordt verwacht is een wit bolletje weergegeven. Voor een verder uitleg van de beoordelingsmethode wordt verwezen naar hoofdstuk 5 ‘Beoordelingsmethode referentiesituatie en hoekpunten’.

Bij sommige aspecten en indicatoren, zoals bij gezondheid, zijn meerder scores te zien, hierbij is onderscheid gemaakt tussen de effecten rondom Schiphol (score 1) en de effecten rondom regionale luchthavens (score 2). Daarnaast zijn sommige indicatoren onderverdeeld in sub-indicatoren, waarbij de ene een positief en de andere negatief effect kent: dit is aangegeven met een schuin streepje tussen de scores (zie Tabel 3.1).

_{Tabel 3.1 Legenda integrale overzichtstabel}

_{Tabel 3.2 Integrale overzichtstabel} 

Referentiesituatie

Trends en ontwikkelingen in de luchtvaart in combinatie met het voorzetten van bestaand beleid - de referentiesituatie - laten ten opzichte van de huidige situatie een verschillend beeld zien afhankelijk van de indicator:

• Door onder andere het stiller worden van motoren en elektrisch vliegen binnen 500 kilometer zullen het aantal ernstig gehinderden en slaapverstoorden ondanks de groei van het aantal vliegtuigbewegingen in 2050 over het algemeen zijn afgenomen. Uitzondering hierop vormen de luchthavens Lelystad, welke in 2018 slecht door kleine luchtvaart werd gebruikt, Maastricht en Groningen. Hier nemen het aantal ernstig gehinderden ten opzichte van de huidige situatie toe, omdat de gegunde geluidruimte op Groningen en Maastricht een aanzienlijke groei mogelijk maakt. De geluidbeleving: dus dat wat men ervaart, laat wel een negatieve trend zien. Met name op de regionale vliegvelden neemt het aantal vluchten toe, nemen de stille perioden af en zijn er nieuwe gehinderden, waardoor steeds meer mensen hinder beleven.

• Vliegen wordt steeds veiliger voor zowel de passagier als de omgeving. Wel zullen in toenemende mate -zonder flankerend beleid- meer risico’s gaan ontstaan voor de beveiliging van de luchthavens.

• Het klimaat staat op dit moment onder druk. Ondanks een sterke verlaging van de CO₂-emissie zal deze druk in de toekomst verder toenemen. Technologische ontwikkelingen laten al in 2030 een verlaging van de totale CO₂-emissie afkomstig van de luchtvaart zien. Bijmengverplichtingen en in minder mate elektrisch vliegen zorgen in 2050 voor een aanzienlijke verbetering van de CO₂-emissie. Deze verbetering is wel sterk afhankelijk van de beschikbaarheid, prijs en gebruik van duurzame brandstoffen en elektrisch vliegen.

• Met name de natuurgebieden binnen het invloedsgebied van de luchthavens zullen door autonome trends en de toename van het aantal vluchten te maken krijgen met een toename van stikstofdepositie.

• De vraag om ruimte wordt steeds nijpender: dit zal vooral risico’s met zich meebrengen zijn. Er worden tussen nu en 2030/2050 echter geen nieuwe luchthavens in gebruik genomen. De ruimtelijke configuratie van bestaande luchthavens blijft hetzelfde. Ruimtelijk gezien is het effect dus beperkt. Wel zal de toename van het aantal vliegtuigbewegingen een negatief effect hebben op de belevingswaarde vanuit landschap.

• Voor economie en bereikbaarheid doen zich geen noemenswaardige ontwikkelingen voor die zorgen voor risico’s: In 2030 kan de vraag naar vliegreizen ruimschoots worden geaccommodeerd binnen de aanwezige capaciteit op Schiphol en de regionale luchthavens (aanbodoverschot). Wel dient aandacht gevraagd te worden voor het concurrentiegevoelige vrachtsegment dat te maken krijgt met een beperking van nachtvluchten en een heffing. Een negatieve ontwikkeling in het vrachtvolume kan doorwerken in keuzes en investeringsbeslissingen van netwerkexpediteurs en daarmee ook in het vrachtvolume in passagiersvliegtuigen. Ook in 2050 zijn vraag en aanbod van vliegreizen met elkaar in balans. Dit zorgt voor een continuering dan wel positieve ontwikkeling van de hubfunctie van Schiphol.

• Werkgelegenheid en verdienvermogen neemt toe evenredig met het aantal vluchten.

• De Metropool Regio Amsterdam (MRA) -en breder- blijft een aantrekkelijk vestigingslocatie.

• Substitutie van vliegen naar de trein treedt slechts in beperkte mate op. Voor vracht wordt zelfs vrijwel geen substitutie verwacht.

• • Welzijn en ruimte laten een meer gedifferentieerd beeld zien: de verdeling tussen lusten en lasten worden voor direct omwonenden van de luchthavens ongunstiger. Er komen echter meer kansen voor woningbouw, met name rondom Schiphol, Rotterdam en Eindhoven, door afname van geluidcontouren en veiligheidscontouren. Bepaalde maatregelen ten behoeve van de internationale bereikbaarheid (bijvoorbeeld uitbreiding van het Europese HSL) zorgen er vanwege ruimteclaims voor dat andere functies in de toekomst minder goed kunnen worden ingevuld.

Normeren

De keuze om in te zetten op Normeren – met het stellen van een grens aan de uitstoot van CO₂ in 2030 en 2050 als belangrijkste pijler in dit hoekpunt- laten de volgende risico’s en kansen zien:

• Normeren biedt kansen voor gezondheid, veiligheid en klimaat. Het betekent ten opzichte van de referentiesituatie een aanzienlijke krimp in het aantal vliegtuigbewegingen op nationaal niveau: dit werkt zeer positief door in geluid en luchtkwaliteit en uitstoot van CO₂, NO_x en waterdamp. Bijna alle luchthavens profiteren hier in 2030 en 2050 van, met uitzondering van Rotterdam en Groningen, daar neemt het aantal vluchten in 2030 licht toe ten opzichte van de referentiesituatie. Dit komt omdat deze luchthavens relatief veel korte afstandsvluchten hebben. Het zorgt voor een relatief lage uitstoot per vliegtuigbeweging waardoor een beperkte groeiruimte ontstaat. De klimaatdoelen voor 2030 en 2050 worden gehaald. Ook de aspecten veiligheid en natuur laten door de afname in het aantal vliegtuigbewegingen vooral kansen zien.

• Normeren kent wel risico’s voor economie. In 2030 is er al sprake is van een aanzienlijk vraagoverschot op Schiphol (meer dan 100.000 vliegtuigbewegingen), dat maar deels kan worden opgevangen op regionale luchthavens en door alternatieve modaliteiten (HSL-netwerk in 2030 beperkt in bestemmingen en capaciteit). Stijgende ticketprijzen leiden tot verdringing van niet zakelijk-, transfer- en vrachtverkeer. Genoemde maatregelen (bijvoorbeeld introductie van slothandel) versterken deze ontwikkeling mogelijk. De hubfunctie van Schiphol verzwakt, maar verdwijnt niet volledig. De vrachtoperatie op Schiphol komt onder druk te staan.

• In 2050 is er sprake van een zeer groot vraagoverschot op Schiphol (ca. 500.000 vliegbewegingen). Ook op regionale luchthavens is sprake van een aanzienlijk vraagoverschot. Een deel van de vraag verschuift naar de trein (er wordt uitgegaan van een Europees HSL-netwerk in deze strategie), maar de HSL concurreert vooral met het type vluchten dat in 2050 juist nog wel mogelijk is (korte afstanden, elektrisch vliegen). Stijgende ticketprijzen leiden tot verdringing van niet zakelijk-, transfer- en vrachtverkeer. Het aandeel transferpassagiers zal zo sterk afnemen dat een huboperatie op Schiphol niet langer interessant is (dehubbing). De vrachtoperatie op Schiphol zal vrijwel geheel verdwijnen. Genoemde maatregelen (bijvoorbeeld introductie van slothandel) versterken deze ontwikkeling mogelijk.

• De luchthaven gebonden werkgelegenheid en directe en indirect luchthaven gerelateerde werkgelegenheid en toegevoegde waarde zullen afnemen.

• De positie van de Metropoolregio Amsterdam (en breder) als vestigingslocatie voor bedrijven/clusters van bedrijven met een hoog aantal directe internationale relaties verslechterd (als gevolg van een afnemend aantal bestemmingen/frequenties).

• Substitutie van vliegen naar de trein neemt substantieel toe door het creëren van een Europees HSL netwerk. Er is nihil tot geen sprake van substitutie van luchtvracht naar de trein.

• Voor het welzijn van mensen biedt het hoekpunt Normeren zowel kansen -omdat de hinder voor direct omwonenden van de luchthavens aanzienlijk wordt beperkt- als risico’s: luchtvaart gerelateerde bedrijven moeten relatief veel investeren om bereikbaarheid en omzet te genereren. De publieke toegankelijkheid van vliegen zal onder druk komen te staan door een te verwachten aanzienlijke stijging in ticketprijzen.

• Door een afname in geluid belast oppervlak komt meer ruimte vrij voor woningbouw en andere functies, ondanks strengere normen voor woningbouw in de buurt van luchthavens.

Concentreren

Door met name de groei van Schiphol te faciliteren tot 800.000 vliegtuigbewegingen in het jaar 2050 leidt het hoekpunt Concentreren tot de volgende kansen, risico’s en effecten:

• Het hoekpunt Concentreren biedt kansen voor economie. Vraag naar vliegen kan zowel in 2030 als in 2050 worden geaccommodeerd binnen de aanwezige capaciteit (vraag en aanbod zijn in evenwicht). Er is ruimte voor groei van vluchten in alle verschillende marktsegmenten voor passagiers (Transfer/O-D, Zakelijk, Leisure) en een continuering dan wel positieve ontwikkeling van de hubfunctie van Schiphol. Negatieve effecten van een nachtsluiting zijn beperkt en betreffen vooral nachtvluchten.

• De werkgelegenheid en toegevoegde waarde zal toenemen. Publieke investeringen in duurzame luchtvaart leiden mogelijk tot extra werkgelegenheid/toegevoegde waarde.

• MRA (en bredere regio rond Schiphol) blijft in algemene zin aantrekkelijke vestigingslocatie

• Substitutie van vliegen naar de trein zal slechts beperkt plaatsvinden. Voor vracht wordt vrijwel geen substitutie verwacht.

• Inzetten op het hoekpunt Concentreren zorgt echter ook voor risico’s voor met name de gezondheid, de veiligheid en welzijn van mensen. Meer vliegtuigbewegingen leiden ondanks het toepassen van maatregelen die de effecten verzachten (zoals extra inzetten op elektrisch vliegen) met name voor de regio Schiphol in 2050 tot een toename van het aantal geluidgehinderen en slaapverstoorden en een groter geluidbelast oppervlak. Ook veroorzaken meer vliegtuigbewegingen zonder mitigerende maatregelen, risico’s voor de veiligheid. De regionale luchthavens kennen ten opzichte van de referentiesituatie een geringe verbetering.

• Omdat dit vooral nadelig is voor de direct omwonenden van Schiphol levert dit een risico op voor de rechtvaardige verdeling van lusten en lasten.

• De negatieve effecten (risico’s) zijn in 2030 minder groot: vanwege de extra maatregelen in verhouding tot de toename van het aantal vliegtuigbewegingen laten deze een gunstiger beeld zien.

• In 2030 zorgt de verhoogde bijmengverhouding van duurzame brandstof voor een reductie van CO₂ ten opzichte van de referentiesituatie. In 2050 is er sprake van een verslechtering in CO₂-emissie ten opzichte van de referentiesituatie. Deze verslechtering zal met name veroorzaakt worden door Schiphol. Hierdoor zullen in 2050 de klimaatdoelen niet worden gehaald.

• De ruimteclaims rondom Schiphol voor de luchtvaart zullen ten opzichte van de referentiesituatie in negatieve zin veranderen. Strengere maatregelen voor de bestaande woongebieden en het optimaliseren van de nachtoperatie zal dit verlies aan ruimte ten dele kunnen opvangen. De aanleg van de Tweede Kaagbaan en in veel mindere mate de extra Noord-Zuid baan zal leiden tot nieuwe doorsnijdingen van het open landschap rondom Schiphol.

Verdelen

Het hoekpunt Verdelen leidt tot een stand-still voor Schiphol ten opzichte van de huidige situatie. De regionale vliegvelden kennen ten opzichte van de referentiesituatie een toename van het aantal vliegtuigbewegingen -met uitzondering van Lelystad Airport en Rotterdam Airport. Daarmee treden de volgende effecten op:

• De milieueffecten (geluid en luchtkwaliteit) rondom de regionale luchthavens zullen toenemen. Voor Schiphol wordt er een sterke afname van het aantal geluidgehinderden verwacht ten opzichte van de referentiesituatie: het aantal vluchten op Schiphol neemt met circa 30% af.

• Door het verdelen van het aantal vliegtuigbewegingen over verschillende luchthavens zullen er ten opzichte van de referentiesituatie meer natuurgebieden in de toekomst worden belast.

• Door de krimp van het totaal aantal vliegtuigbewegingen (88.000 in 2030 en meer dan 170.000 in 2050) ten opzichte van de referentiesituatie wordt een totale CO₂-emissie reductie van 20% in 2030 en 24% in 2050 verwacht.

• Voor economie betekent dit dat er in 2030 al sprake is van een aanzienlijk vraagoverschot op Schiphol (bijna 80.000 bewegingen), dat voor een deel kan worden opgevangen op regionale luchthavens. Selectiviteitsmaatregelen kunnen bijdragen aan een verdeling van vliegverkeer over Schiphol en regionale luchthavens, waarbij vliegtuigbewegingen met minder grote bijdrage aan de netwerk/hub functie van Schiphol (niet-zakelijk verkeer, O-D verkeer) worden geconcentreerd op regionale luchthavens. Er blijft echter overall sprake van een vraagoverschot voor Schiphol, wat leidt tot stijgende ticketprijzen en verdringing van niet-zakelijk-, transfer- en vrachtverkeer van Schiphol. Genoemde maatregelen (bijvoorbeeld introductie van secundaire slothandel) versterken deze ontwikkeling mogelijk. De hubfunctie Schiphol komt onder druk te staan, maar kan (met de inzet van selectiviteitsmaatregelen) vanuit de overheid specifiek ondersteund worden.
  In 2050 is er sprake van een zeer groot vraagoverschot op Schiphol (bijna 220.000 bewegingen), dat maar voor een beperkt deel kan worden opgevangen op regionale luchthavens. Er blijft overall sprake van een fors vraagoverschot voor Schiphol, wat leidt tot stijgende ticketprijzen en verdringing van niet zakelijk-, transfer- en vrachtverkeer van Schiphol. Genoemde maatregelen (bijvoorbeeld introductie van secundaire slothandel) versterken deze ontwikkeling mogelijk. De hubfunctie van Schiphol komt zwaar onder druk te staan, er bestaat een reële kans dat een stapsgewijs proces van ‘dehubbing’ optreedt. Dit proces kan waarschijnlijk niet meer door de inzet van selectiviteitsmaatregelen vanuit de overheid worden bijgestuurd. In een situatie waarin binnen de EU en omringde landen de ontwikkeling van (hub) luchthavens ook verder wordt beperkt zullen (afhankelijk van de impact/omvang van internationale maatregelen) de  verdringingseffecten (naar het buitenland) en het effect op de afkalving van het hub netwerk minder groot zijn. Hieronder beschreven (negatieve) effecten zijn dan minder groot.

• Werkgelegenheid en toegevoegde waarde op/rond Schiphol sterk zal afnemen. Verwachting is dat de werkgelegenheid en toegevoegde waarde op regionale luchthavens ook in 2050 zal groeien ten opzichte van de referentiesituatie.

• De positie van MRA (en bredere regio rond Schiphol) als vestigingslocatie voor bedrijven/clusters van bedrijven met een hoog aantal directe internationale relaties verslechterd.

• Substitutie van vliegen naar de trein neemt toe: het prijsverschil wordt kleiner door een hogere prijs voor vliegreizen (vliegbelasting). Er is vrijwel geen sprake van substitutie van luchtvracht naar de trein omdat de vrachtoperatie op Schiphol waarschijnlijk verdwijnt.

• Vooral de direct omwonenden van de regionale luchthavens worden belast. Voor de rechtvaardige verdeling tussen lusten en lasten is dit een risico. Ook zullen de ticketprijzen vanwege te verwachte schaarste stijgen wat de publieke toegankelijkheid verslechterd. Doordat regionale luchthavens ten opzichte van de referentiesituatie meer vliegtuigbewegingen te verwerken krijgen, dit zorgt voor een toename van de veiligheids- en geluidcontouren. Dit zal de ontwikkelruimte beperken. Omwille van de bereikbaarheid van de regionale luchthavens zal extra infrastructuur worden aangelegd wat eveneens ten koste zou kunnen gaan van andere ruimte vragende functies.

Overige aandachtspunten bij de vergelijking van de hoekpunten

WLO-laag scenario als uitgangspunt

Er is bij de referentiesituatie uitgegaan van een toekomstige ontwikkeling in lijn met het WLO-laag scenario^[1]. In geval van WLO-laag kunnen alle vliegvelden met uitzondering van Eindhoven Airport (tekort van 5.000 vluchten in 2050 op het civiele deel) de vluchten afwikkelen binnen de plafondwaarden die gesteld zijn door het ministerie. Het WLO-hoog scenario (zie ‘Robuustheid WLO Hoog in dit hoofdstuk’) laat zien dat de plafondwaarden welke in de verschillende hoekpunten worden gehanteerd over het algemeen de latente vraag niet kunnen accommoderen. Een gevolg kan zijn dat reizigers mogelijk uitwijken naar buitenlandse luchthavens. Alleen de buitenlandse luchthavens hanteren dezelfde ambities voor het klimaat en hebben ook te maken met de groeiende druk op het milieu en de omgeving. Dit geeft een onzekerheid over het uitwijken van reizigers naar buitenlandse luchthavens.

Gevoeligheidsanalyse ten aanzien van effecten op het klimaat

Er is in het kader van klimaat een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd om te bepalen in welke mate maatregelen rond duurzame brandstoffen en elektrisch vliegen kunnen leiden tot afwijkingen in de voorspelde effecten. Hieruit blijkt dat het hanteren van andere percentages tot wezenlijk andere resultaten kunnen leiden, waardoor niet meer aan gestelde klimaatdoelen wordt voldaan (zie ook hoofdstuk 7 onderwerp klimaat ‘gevoeligheid aannames’).

• Het ‘Ontwerpakkoord Duurzame Luchtvaart’ (Ontwerpakkoord) gaat uit van de volgende ICAO doelstellingen. Voor 2030 is de doelstelling om de CO₂-emissies terug te brengen naar het niveau van 2005 (10,8 Mton CO₂). Voor 2050 is de doelstelling om de CO₂-emissies terug te brengen 50% van 2005 (5,4 Mton CO₂).

• Het hoekpunt Normeren hanteert voor 2050 de doelstelling om de CO₂-emissies terug te brengen met 95% ten opzichte van 1990 (0,23 Mton CO₂).

• Bij het hoekpunt Normeren wordt daarmee automatisch ook de ICAO doelstelling uit Ontwerpakkoord gehaald. Omdat het emissieplafond voor het hoekpunt precies voldoet aan de doestelling van 95% ten opzichte van 1990^[2], leidt een kleiner aandeel elektrisch vliegen of minder bijmengen er direct toe dat de doelstelling van het hoekpunt normeren niet meer gehaald worden. De doelstellingen voor 2030 worden zowel bij 7% als bij 14% bijmengen gehaald.

• Hoekpunt Verdelen haalt de doelstelling voor 2030 van het Ontwerpakkoord, maar alleen bij 14% bijmenging van duurzame brandstoffen. Hoekpunten Voortbouwen en Concentreren halen deze doelstelling niet.

• De hoekpunten Voortbouwen, Concentreren en Verdelen halen de doelstelling voor 2050 uit het Ontwerpakkoord, maar enkel bij 100% bijmenging. De doelstelling van 95% ten opzichte van 1990 wordt niet gehaald.

• Elektrisch vliegen heeft een betrekkelijk kleine impact op de totale CO₂-emissie doordat het enkel korte afstandsvluchten betreft. Deze vluchten hebben slechts een gering aandeel in de uitstoot. Elektrisch vliegen is dan ook nergens een doorslaggevende factor of de klimaatdoelstelling wel of niet gehaald wordt. Wel is het een grote factor in het aandeel korte afstandsvluchten dat binnen een emissieplafond past.

Verdeling tussen lusten en lasten

Bij het aspect welzijn zien verandert de publieke toegankelijkheid bij Normeren en Verdelen, omdat verwacht wordt dat de maatregelen genoemd bij deze hoekpunten leiden tot een aanzienlijke stijging van ticketprijzen. De verdeling tussen lusten en lasten (rechtvaardigheid) wordt bij Concentreren en Verdelen als risico gezien omdat een focus op Schiphol dan wel op de regionale luchthavens de positie voor direct omwonenden van de luchthavens verslechtert terwijl er vrijwel geen lusten tegenover staan. Flankerend beleid kan hiervoor een oplossing zijn.

Vervolgbesluiten zullen nadere inzichten geven in te verwachten effecten

De Luchtvaartnota bevat besluiten waar de nieuwe beleidskoers mee wordt uitgezet. Het bevat geen concrete besluiten die nu al zullen leiden tot uitvoering van maatregelen en bijbehorende effecten. Zonder nadere uitwerking van het beleid in meer concrete vervolgbesluiten, onder andere in de vorm van Luchthavenbesluiten of het Besluit Luchtruimherziening kunnen sommige effecten zowel positiever als negatiever uitpakken, afhankelijk van de te nemen vervolgbesluiten en van het in te zetten instrumentarium. Voor de vervolgbesluiten zullen effecten waar nodig concreter in beeld worden gebracht. Ook andere toekomstige plannen van het Rijk kunnen van invloed zijn op de beschreven kansen en risico’s.

• 1 CPB en PBL, 2016
• 2 Dit is de doelstelling uit hoekpunt Normeren, deze doelstelling is niet gelijk aan de doelstelling uit het akkoord van Parijs, omdat deze doelstelling in het akkoord van Parijs alleen geldt voor nationale vluchten (zie het kader in hoofdstuk 7 onderdeel klimaat ‘gevoeligheid aannames’ voor een nadere toelichting).